II GSK 1357/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Czesława Socha (spr.) Gabriela Jyż Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. E. G. Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1046/11 w sprawie ze skargi A. E. G. Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz A. E. G. Spółki z o.o. w B. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r. o sygn. VIII SA/Wa 1046/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. o nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Sąd I instancji przyjął, że odmowa przyznania płatności na rzecz powyższej Spółki na 2009 r. była uzasadniona. Wynika to z braku nowego planu działalności rolnośrodowiskowej na dzień [...] marca 2007 r. Obowiązek taki wynikał z rozpoczęcia tego dnia nowego pięcioletniego zobowiązania z tego tytułu. Poprzednie rozpoczęte w 2005 r. zobowiązanie rolnośrodowiskowe realizowane na podstawie planu z 7 czerwca 2005 r. z późniejszymi zmianami, należało uznać za zmienione, skoro powiększono powierzchnię użytków rolnych na początku 2007 r., to jest w trzecim roku działalności. Konsekwencją dokonanej zmiany był obowiązek przedstawienia nowego planu działalności dotyczącego nowego, pięcioletniego zobowiązania. Za nowy plan działalności, o którym mowa w § 5 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), nie można uznać planu z 27 lutego 2007 r., który dotyczył okresu od 1 marca 2005 r., a także sporządzonego 1 marca 2008 r. Obowiązek posiadania nowego planu wynikał z § 2 ust. 1 pkt 2 powyższego rozporządzenia, zaś brak przysługiwania płatności z § 17 ust. 1 tego rozporządzenia. Oznacza to, że realizacja zobowiązania nastąpiła od 1 marca 2005 r., a nie od 1 marca 2007 r. Plan z 2008 r. nie dawał też wytycznych dla realizacji zobowiązania ponad 2010 r. W ocenie Sądu I instancji, § 5 ust. 4 powyższego rozporządzenia obligował beneficjenta do opracowania nowego planu działalności rolnośrodowiskowej w przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego. Dokument ten powinien zawierać termin rozpoczęcia realizacji planu tej działalności oraz wyszczególnienie grup użytków gruntowych w gospodarstwie rolnym wraz z podaniem ich powierzchni zgodnie ze stanem faktycznym. Brak posiadania takiego dokumentu na dzień [...] marca 2007 r., pomimo zwiększenia powierzchni użytków rolnych w trzecim roku realizacji programu, stanowił podstawę braku wykazania omawianych uprawnień. Oceny tej nie mógł zmienić także plan z dnia [...] marca 2008 r., uwzględniający bieg zobowiązania na nowo od [...] marca 2007 r. do [...] lutego 2012 r. Nie mają znaczenia w sprawie złożone na rozprawie w dniu [...] marca 2012 r. przed Sądem I instancji decyzje za lata 2007 i 2008. Błędnie stwierdzają termin realizacji rozpoczęcia pięcioletniego okresu od [...] marca 2007 r. Okoliczność ta nie może skutkować też na płatności za lata 2009 i 2010. Z przyczyn powyższych skarga podlegała oddaleniu i nie stwierdzono podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok w całości złożyła Spółka z o.o. [...]. Domagała się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub zmianę poprzez uchylenie skarżonych decyzji organów obu instancji a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, podniosła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 1, § 5 ust. 4, § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.). Naruszenie przepisów procesowych jako mających istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 133 § 1, § 2, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W uzasadnieniu podała, że błędnie przyjęto termin realizacji programu. Spółka na skutek wezwania organu wyraziła zgodę na wydłużenie okresu zobowiązania, sporządzając jednocześnie plan działalności rolnośrodowiskowej uwzględniający wydłużone zobowiązanie. Wynika to z faktu, że zwiększenie powierzchni nastąpiło w drugim a nie w trzecim roku realizacji programu, jak to przyjął Sąd I instancji. Ocena ta jest następstwem braku dysponowania pełnymi aktami sprawy. Brak decyzji za lata 2007 i 2008 sprawę planów w pełni nie wyjaśnił. Okres ten objęty jest przyznaniem płatności i akceptacją przedłużenia zobowiązania rolnośrodowiskowego. Nie można w świetle powyższego zarzucić naruszenia § 2 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Nieprawidłowości w samym planie nie prowadzą do sankcji, o których mowa w zaskarżonych decyzjach, lecz do wstrzymania płatności. O ile nastąpiły jakieś nieprawidłowości, to zostały sanowane w marcu 2008 r. i nie może mieć jakiegokolwiek znaczenia do przyznania płatności za rok 2009 i 2010. Płatności mają charakter roczny i spełnienie warunków ich przyznania powinno nastąpić w odniesieniu do konkretnego roku kalendarzowego. Podstawą sankcji może być jedynie brak sporządzenia planu lub sporządzenie go bez udziału doradcy rolnośrodowiskowego. Pozytywne decyzje za rok 2007 i 2008 były konsekwencją realizacji zmodyfikowanego planu sporządzonego w dniu 1 marca 2008 r. na lata 2007-2012 i według planu przedstawionego już organom w postępowaniu za 2007 r. Decyzje za lata 2007 i 2008 zawierają klauzulę rozpoczęcia realizacji programu rozpoczynającego pięcioletni okres od 1 marca 2007 r. Brak uznania rozpoczęcia biegu tego zobowiązania w zaskarżonych decyzjach jest błędny. Skarga kasacyjna jest uzasadniona, a wyrok Sądu I instancji sprzeczny z prawem. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, art. 175 § 1, art. 176 oraz art. 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie powołuje zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Istota ich zmierza do wykazania, że strona skarżąca w wyznaczonym terminie wykonała obowiązek złożenia obligatoryjnej opinii i nie było podstaw do oddalenia skargi w zakresie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009. Trafnie kasator zarzucił niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, odwołując się do art. 133 § 1 i 2 p.p.s.a., skoro rozstrzygnięcie Sądu I instancji opiera się na założeniu, że Spółka nie posiadała na dzień [...] marca 2007 r. nowego planu działalności rolnośrodowiskowej. W ocenie Sądu I instancji nowy plan został sporządzony 1 marca 2008 r., a obowiązywał od [...] marca 2007 r., zaś planu z [...] lutego 2007 r., który dotyczył okresu od [...] marca 2005 r., nie można było uznać za prawidłowy. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że skutkuje odmową przyznania płatności. Odwołanie się zatem kasatora w zarzutach skargi kasacyjnej do art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest uzasadnione. Chodzi o rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o kryterium legalności działania administracji publicznej i całokształtu prawnych aspektów stosunku administracyjnoprawnego objętego treścią zaskarżonego orzeczenia. Przyjęcie wobec powyższego przez Sąd I instancji braku wpływu wydania ostatecznych decyzji za rok 2007 i 2008, przyznających płatności, jako niemających skutkować przyznaniem płatności za lata 2009 i 2010, nie jest uzasadnione i wymaga wyjaśnienia w sprawie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że decyzje za rok 2007 i 2008 są ostateczne, pozostające w obrocie prawnym i obowiązujące. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. wynika stabilizacja skutków prawnych opartych na jej treści. Stanowi jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zamienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tak zwane domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej (komentarz do art. 16 k.p.a., B. Adamiak / J. Borkowski, III Wydanie, str. 84, 85). Przepis ten ustanawia ochronę decyzji ostatecznych, przyznając im cechę trwałości przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Odwołanie się do powyższego jest o tyle istotne, że ma wpływ na ocenę daty złożenia planu i skutków jakie ten plan wywołuje. Zawarte w tych decyzjach zapisy o stwierdzeniu rozpoczęcia pięcioletniego okresu zobowiązania od [...] marca 2007 r. wywołują skutki prawne w niniejszym postępowaniu. Oznacza to, że zobowiązania rolnośrodowiskowe były realizowane według planu sporządzonego na lata 2007-2012, a więc po wydłużeniu zobowiązania według planu obowiązującego także od [...] marca 2007 r. Brak zatem uznania rozpoczęcia biegu zobowiązania przez Sąd I instancji w dniu [...] marca 2007 r. i planu działalności rolnośrodowiskowej wymaga zatem dodatkowego wyjaśnienia. W sytuacji gdy terminy te zadecydowały o odmowie przyznania pomocy finansowej, to niewątpliwie okoliczność ta jest istotna a brak wyjaśnienia stanowi naruszenie powołanych przez kasatora przepisów procesowych jako mających istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie na powyższą ocenę mogą mieć wpływ inne dowody, jak plan z 27 lutego 2007 r., który nie został przyjęty jako obowiązujący od [...] marca 2007 r. i wymaga także wyjaśnienia w sprawie. Sporządzony został po powiększeniu użytków rolnych, a powiększenie ich nastąpiło na początku 2007 r. Złożenie tego planu w powyższym terminie oznaczałoby wypełnienie przesłanki, o której mowa także w zakwestionowanym przez kasatora § 5 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że plan ten nie mógł być uznany za nowy, bez wskazania z jakich powodów, jest niezrozumiałe i wymaga ponownego przeanalizowania. Ocena powyższa jest wynikiem przyjęcia innego terminu do złożenia nowego planu działalności rolnośrodowiskowej. W sytuacji gdy Sąd I instancji przyjął dzień [...] marca 2007 r. jako termin braku posiadania nowego planu działalności, to wyjaśnienia wymaga z jakich powodów płatności zostały przyznane za okres od [...]marca 2007 r. i za kolejny okres 2008 r. i na jakich zasadach, gdyż przyznanie za ten okres ma wpływ na ocenę przyznania za okres w niniejszym postępowaniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji dokona oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wyżej wskazanym i dopiero ta ocena może stać się podstawą do stwierdzenia, czy odmowa przyznania płatności za sporny okres była uzasadniona. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoli wówczas ocenić, jakie przepisy prawa materialnego znajdą zastosowanie w sprawie. Należy także mieć na uwadze to, że § 17 ust. 1 powoływanego rozporządzenia także przez kasatora, odnosi się do wstrzymania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, a nie do odmowy, o której mowa w niniejszym postępowaniu. Z powyższych względów, na podstawie art. 185 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, orzekając także o kosztach postępowania na podstawie art. 203 pkt 1 także tej ustawy.