II GSK 1133/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Bk 11/12 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od E. S. na rzecz Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Bk 11/12, oddalił skargę E. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r., z następującym uzasadnieniem. W dniu [...] maja 2008 r. E. S. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. M. z dnia [...] kwietnia 2009 r., odmawiającą E. S. przyznania wnioskowanej płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 441/09, uchylił powyższe decyzje, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 409/10, oddalił skargę kasacyjną organu od tego wyroku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. M. decyzją z [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), § 2 ust. 1 i 2, § 8, § 9 ust. 3, § 14 ust. 2 i 3, § 21 ust. 1, § 31 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), art. 39 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L 2005.277.1), art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 497/2008 (Dz. U. UE L 2004.141.18), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) przyznał E. S. płatność rolnośrodowiskową na 2008 r. do powierzchni 3,91 ha w ramach pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, tj. do działek stanowiących trwały użytek zielony w rozumieniu art. 2 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Jednocześnie organ odmówił przyznania płatności w ramach pakietu 1 – Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 – Zrównoważony system gospodarowania, uznając, że skarżący nie posiadał dla tego pakietu planu działalności rolnośrodowiskowej sporządzonego w terminie do 15 maja 2008 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Arimr w Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634) oraz art. 5 ust. 1 pkt 14, art. 21 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, § 2 ust. 1 i 2 w zw. z § 31 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia rolnośrodowiskowego, utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu 1 – Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 – Zrównoważony system gospodarowania, nie może zostać przyznana skarżącemu z uwagi na fakt, iż w terminie do 15 maja 2008 r. nie miał on sporządzonego planu działalności rolnośrodowiskowej dla tego pakietu. Z ustaleń organów wynikało bowiem, że skarżący we wniosku z dnia [...] maja 2008 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. zadeklarował pakiet 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 5,67 ha, wskazując, że plan działalności rolnośrodowiskowej dla gospodarstwa rolnego został przygotowany przy udziale A. R. – pracownika P. Ośrodka Doradztwa Rolniczego (PODR) w S. Z kolei w zmianie tego wniosku – z dnia [...] maja 2008 r. – skarżący zadeklarował nowy pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 – Zrównoważony system gospodarowania, na powierzchni 18,96 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wystosował do skarżącego wezwanie do usunięcia nieprawidłowości dotyczących deklaracji wariantu 3.1 oraz do uzupełnienia zmiany do wniosku o dane doradcy rolnośrodowiskowego, który sporządził plan działalności rolnośrodowiskowej dla pakietu 1, wariant 1.1. W odpowiedzi skarżący złożył korektę do wniosku, w której wpisał, że plan działalności rolnośrodowiskowej sporządził A. R. – pracownik PODR w S. Dyrektor Oddziału Regionalnego, oceniając uzyskany z P. Ośrodka Doradztwa Rolniczego w S. plan działalności rolnośrodowiskowej sporządzony przy udziale doradcy rolnośrodowiskowego A. R., wskazał, że z jego treści wynika, iż plan działalności rolnośrodowiskowej sporządzony w dniu 14 maja 2008 r. obejmował jedynie pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, oraz że nie ujęto w nim pakietu 1 – Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 – Zrównoważony system gospodarowania. Natomiast z wyjaśnień skarżącego złożonych w dniu [...] sierpnia 2011 r. (k. 272 akt adm.) wynika, że plan działalności rolnośrodowiskowej na lata 2008-2013 dla zobowiązania w ramach pakietu 1 – Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 – Zrównoważony system gospodarowania, sporządził R. D. – doradca rolnośrodowiskowy. Skarżący nie wskazał jednak daty jego sporządzenia (zasłaniając się niepamięcią), ani też nie okazał wspomnianego dokumentu organom. Na podstawie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r., oświadczenia skarżącego z [...] sierpnia 2011 r. oraz danych z systemu teleinformatycznego Centrum Doradztwa Rolniczego w B., służącego do rejestracji planów działalności rolnośrodowiskowej, organy ustaliły, że plan działalności rolnośrodowiskowej dla pakietu 1, wariant 1. 1, sporządzony został 26 lipca 2008 r. przy udziale doradcy rolnośrodowiskowego – R. D. Ponadto plan ten został zarejestrowany w systemie teleinformatycznym po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), którego § 2 ust. 1 pkt 3 wprowadził wymóg rejestrowania planów działalności rolnośrodowiskowej. Zdaniem organu odwoławczego powyższe wskazuje na fakt, że oświadczenia skarżącego są rozbieżne i niespójne. W 2008 r. oświadczył kilkakrotnie, że sporządzającym plan działalności rolnośrodowiskowej był A. R., zaś w 2009 i 2011 r. oświadczył, że doradcą rolnośrodowiskowym, który sporządził plan działalności rolnośrodowiskowej dla jego gospodarstwa był R. D. W związku z powyższym Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że postępowanie jednoznacznie wykazało, iż plan działalności rolnośrodowiskowej dla pakietu 1 – Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 – Zrównoważony system gospodarowania, został sporządzony po 15 maja 2008 r. Skarżący nie spełnił zatem warunku określonego w § 2 ust. 1 i 2 w związku z § 31 ust. 1 cyt. rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Odnośnie płatności w ramach pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 3, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone. W świetle art. 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 trwałe użytki zielone to grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami odłogowania zgodnie z art. 107 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Organ odwoławczy wskazał, że w celu ustalenia, które z zadeklarowanych działek rolnych spełniają warunek trwałego użytku zielonego, dokonano weryfikacji upraw na działkach zadeklarowanych do wariantu 3.1 przed złożeniem przedmiotowego wniosku – w oparciu o składane przez skarżącego wnioski o przyznanie płatności obszarowych w latach 2004-2007. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo więc naliczył płatność rolnośrodowiskową w pakiecie 3, wariancie 3.1 – do powierzchni 3,91 ha, wykluczając z naliczenia tej płatności powierzchni działek AF – 0,10 ha, AJ – 0,10 ha, AK – 0,10 ha, AL – 0,26 ha i częściowo powierzchnię z działki rolnej O – 1,20 ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę E. S. na powyższą decyzję. W kwestii wykluczenia z płatności rolnośrodowiskowych na 2008 r. działek zadeklarowanych przez skarżącego w ramach pakietu 1, wariant 1.1, Sąd I instancji wskazał na § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskową na 2008 r. przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, ze zm.), zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia wymienionego we wprowadzeniu do wyliczenia, wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowy", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Z § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że plan działalności rolnośrodowiskowej powinien zostać sporządzony przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 35 ust. 3 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju, na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Natomiast § 31 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w 2008 r. płatność rolnośrodowiskową można przyznać, jeżeli podmiotem, przy udziale którego został sporządzony plan działalności rolnośrodowiskowej, jest podmiot prowadzący działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.), a plan ten został sporządzony w terminie do dnia 15 maja. Zatem jednym z warunków przyznania w 2008 r. płatności rolnośrodowiskowej było ujęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowanego w ramach pakietów i ich wariantów, o których mowa w § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia, w planie działalności rolnośrodowiskowej, sporządzonym w terminie do 15 maja 2008 r. przy udziale podmiotu zawodowo prowadzącego działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami na formularzu udostępnionym przez ARiMR. Tymczasem z ustaleń organów wynika, że plan działalności rolnośrodowiskowej dla pakietu 1 – Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 – Zrównoważony system gospodarowania, sporządzony został dopiero 26 lipca 2008 r. przy udziale doradcy rolnośrodowiskowego – R. D. Sąd uznał zatem za prawidłowe stanowisko organów, iż płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu 1, wariant 1.1 na powierzchni 18,96 ha nie mogła zostać przyznana, gdyż skarżący nie wypełnił jednego z warunków przyznania płatności, tj. w terminie do 15 maja 2008 r. nie miał sporządzonego planu działalności rolnośrodowiskowej dla tego pakietu. Odnosząc się do kolejnej spornej kwestii – dotyczącej ustaleń organów, z których wynikało, że nie wszystkie z działek zadeklarowanych we wniosku w ramach pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, stanowią trwały użytek zielony w rozumieniu art. 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia nr 796/2004 – Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 3 cyt. rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 3 (tj. Ekstensywne trwałe użytki zielone), płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana jedynie do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone. Tym samym elementem istotnym z punktu widzenia przyznania płatności rolnośrodowiskowej we wspomnianym pakiecie jest prawidłowe zakwalifikowanie gruntów do "trwałych użytków zielonych". W cyt. rozporządzeniu rolnośrodowiskowym nie zawarto definicji legalnej "trwałych użytków zielonych", dlatego należy posiłkować się definicją zawartą w przepisach prawa wspólnotowego. Zgodnie z art. 2 pkt. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (obowiązującego w 2008 r.) "trwałe użytki zielone" oznaczają grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączone do płodozmianu w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemem odłogowania zgodnie z wymienionymi tam przepisami rozporządzeń Rady (EWG): nr 2078/92, nr 1257/1999 oraz nr 1698/2005. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że nie każdy grunt zajęty pod uprawy zielone stanowić będzie "trwały użytek zielony", lecz jedynie taki, który spełnia wszystkie warunki wymienione w ww. definicji, tj. oprócz tego, że grunt ten zajęty jest pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych i dodatkowo przez okres pięciu lat lub dłużej nie był włączony do płodozmianu w gospodarstwie, a więc grunty te służyły do upraw traw lub innych upraw zielonych naturalnych co najmniej przez pięć kolejnych lat, po ich przekształceniu. Sąd wskazał, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 jest aktem bezpośrednio stosowanym w każdym państwie członkowskim i wywiera skutki bezpośrednie w stosunku do jednostek, bez potrzeby jego implementowania do krajowego porządku prawnego, dlatego też nie było potrzeby transpozycji do porządku krajowego definicji "trwałych użytków zielonych". Powyższe, zdaniem Sądu, czyni niezasadnym zarzut błędnej i sprzecznej z treścią art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wykładni pojęcia "trwałych użytków zielonych". W ocenie WSA ustalenia organów, m.in. w oparciu o dane zawarte we wnioskach składanych przez skarżącego o przyznanie płatności obszarowych w latach 2004-2007, że na spornej powierzchni działek w okresie pięciu lat występowały uprawy inne niż trawy lub uprawy zielone naturalne, dawały podstawę do wykluczenia z dopłat rolnośrodowiskowych powierzchni działek ewidencyjnych zadeklarowanych w pakiecie 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone. Informacje zawarte we wspominanych wnioskach świadczą bowiem, że grunty te nie służyły do upraw traw lub innych upraw zielonych przez co najmniej pięć kolejnych lat po ich przekształceniu, a więc nie spełniały definicji trwałego użytku zielonego określonej w przepisach prawa wspólnotowego. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., bowiem organy, oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów), uwzględniły treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, a ocenę uznania danej okoliczności za udowodnioną oparto na całokształcie materiału dowodowego. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja spełnia wymogi określonych w tym przepisie. E. S. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o przyznanie na rzecz adwokata M. J. kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez zaakceptowanie przez Sąd dokonanych przez organy błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. przez przyjęcie, że skarżący do dnia 15 maja 2008 r. nie miał sporządzonego planu działalności rolnośrodowiskowej, podczas gdy z materiału zebranego przez organ wynika, że E. S. od dnia [...] marca 2008 r. realizował plan działalności rolnośrodowiskowej dla pakietów 1.1 i 3.1, co nastąpiło na skutek przeprowadzenia przez te organy dowolnej, sprzecznej z art. 80 k.p.a. oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. wobec niedostrzeżeni przez Sąd, ze organ administracji działał wbrew zasadzie niedziałania prawa wstecz i uzależniał przyznanie płatności rolnośrodowiskowej od tego, czy skarżący przed wejściem Polski do Unii Europejskiej legitymował się pięcioletnim okresem niewłączania do płodozmianu trwałych użytków zielonych; • art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, co skutkowało przyjęciem przez Sad błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego w zakresie i w sposób wskazany w punkcie 2 niniejszej skargi kasacyjnej. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez: • błędną wykładnię § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200) oraz art. 2pkt 2 Rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 21 kwietnia 2004 r. nr 796/2004 poprzez uznanie, że trwałe użytki zielone to grunty zajęte pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączone do płodozmianu w gospodarstwie przez 5 lat lub dłużej, podczas gdy w chwili składania wniosku przez skarżącego o przyznanie płatności w 2008 r. Polska nie była jeszcze członkiem Unii Europejskiej przez okres 5 lat. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do zarzutu błędnej wykładni § 9 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 28 lutego 2008 r. oraz art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, wskazano, że uzależnienie przez organy przyznania płatności rolnośrodowiskowej od tego, czy rolnik – wnioskodawca, legitymuje się pięcioletnim okresem niewłączania do płodozmianu trwałych użytków zielonych jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą niedziałania prawa wstecz oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji dokonał niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bowiem niezasadnie przyjął, iż E. S. nie posiadał sporządzonego planu działalności rolnośrodowiskowej do dnia 15 maja 2008 r. Nie uzasadnił przy tym dlaczego odmówił waloru wiarygodności oświadczeniom skarżącego zawartym we wniosku z dnia [...] maja 2008 r. oraz jego zmianie z dnia [...] maja 2008 r., a przyznał ten walor twierdzeniom organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Kasator wskazał, że z materiału zebranego przez organ oraz oświadczeń skarżącego wynika, że E. S. od dnia [...] marca 2008 r. realizował plan działalności rolnośrodowiskowej dla pakietów 1.1 i 3.1 stosownie do otrzymanych instrukcji od pracownika P. Ośrodka Doradztwa Rolniczego w S. oraz informacji zawartych w ulotkach informacyjnych wydawanych przez tę instytucję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zaskarżony wyrok sądu I instancji kontrolowany może być wyłącznie pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wskazanymi w skardze kasacyjnej – poza przypadkami nieważności postępowania, których jednak w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Art. 174 p.p.s.a. określa natomiast możliwy zakres podstaw zaskarżenia skargą kasacyjną orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. W myśl tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mieszczące się w przedstawionym katalogu podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają zatem kierunek i zakreślają obszar kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych wymaga wskazania, które przepisy ustawy zostały naruszone, w czym to naruszenie się przejawia, jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku zarzutu prawa materialnego konieczne jest sprecyzowanie, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię przepisu, czy też jego wadliwe zastosowanie. W przypadku zarzutu błędnej wykładni, należy ponadto wskazać, jak prawidłowo należy rozumieć dany przepis prawa materialnego. Wskazując zaś na naruszenie przepisów postępowania niezbędne jest wykazanie, że uchybienie konkretnym przepisom postępowania sądowoadministracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uwagi natury ogólnej wymagały przypomnienia z uwagi na konstrukcję podstaw złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej. Konstruując skargę kasacyjną, jej autor zarzucił wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, jak i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do dwóch kwestii: Po pierwsze, kasator wywodzi, że wbrew ustaleniom dokonanym przez organy i zaakceptowanym przez Sąd I instancji, skarżący do dnia 15 maja 2008 r. posiadał sporządzony plan działalności rolnośrodowiskowej dla pakietów 1.1 i 3.1. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu odnoszącego się do powyższej kwestii, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a., albowiem z akt sprawy wynika bezsprzecznie, iż do dnia 15 maja 2008 r. skarżący dysponował jedynie planem działalności rolnośrodowiskowej dla pakietu 3.1 (i w tym zakresie otrzymał płatność), natomiast plan działalności rolnośrodowiskowej dla pakietu 1.1 został sporządzony przez doradcę rolnośrodowiskowego R. D. w dniu 26 lipca 2008 r., a zatem słusznie uznano, iż wobec tego pakietu nie został spełniony warunek określony w § 2 ust. 1 i 2 w związku z § 31 ust. 1 cyt. rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z tym ostatnim przepisem jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w 2008 r. było sporządzenie planu działalności rolnośrodowiskowej do dnia 15 maja. Twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że w powyżej zakreślonym terminie skarżący taki plan posiadał, nie ma żadnego pokrycia w materialne dowodowym zgromadzonym w sprawie. Przeciwnie, w odpowiedzi na wezwanie do okazania spornego planu w związku ze złożeniem zmiany do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2008 w dniu [...] maja 2008 r. dodającej pakiet 1.1 skarżący go nie przedłożył, oświadczając jedynie (pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. – k. 272 akt adm.), że nie pamięta, kiedy ów plan został sporządzony. Wobec tego organ dokonał ustaleń w powyższym zakresie w oparciu o dane z systemu teleinformatycznego Centrum Doradztwa Rolniczego w B., rejestrującego plany działalności rolnośrodowiskowej, z którego wynika, że plan rolnośrodowiskowy dla pakietu 1.1 został sporządzony w dniu 26 lipca 2008 r. (k. 277 akt adm.). W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił działanie organu jako zgodnie z art. 80 k.p.a. Przechodząc do drugiej spornej kwestii, a mianowicie uznania działek wnioskowanych do płatności w ramach pakietu 3.1. za "trwałe użytki zielone", Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu błędnej wykładni § 9 ust. 3 cyt. rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zwłaszcza że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jak powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, co – w świetle tego, co zostało powiedziane na wstępie rozważań – świadczy o wadliwości skonstruowania tego zarzutu. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w § 2 ust. 1 pkt 3 stanowi, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi (...), jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. W kwestii zobowiązania rolnośrodowiskowego powołany akt wykonawczy stanowi w § 4 ust. 2 pkt 1, że rolnik realizujący to zobowiązanie powinien zachować występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że skoro w cyt. rozporządzeniu ustawodawca nie zawarł definicji legalnej "trwałych użytków zielonych", to należy posiłkować się definicją zawartą w przepisach wspólnotowych. Definicję omawianego pojęcia uregulowano w art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komicji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym trwałe użytki zielone oznaczają grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1251/1999, gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 54 ust. 2 i art. 107 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów ugorowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 2078/92 oraz obszarów ugorowanych zgodnie z art. 22-24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999. Przytoczona definicja w swej treści jest jednoznaczna. Trwałym użytkiem zielonym w rozumieniu tego przepisu jest zatem nie każdy użytek zielony, tzn. nie każdy grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych) ale tylko i wyłącznie taki, który nie został wyłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej. Uznać należy więc, że użytek zielony ma charakter użytku zielonego "trwałego" jedynie wtedy gdy przez określony przepisem czas (co najmniej pięciu lat) jest wyłączony z płodozmianu. W świetle przesłanek przyznania płatności rolnośrodowiskowych – określonych przepisami § 2 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia rolnośrodowiskowego – właśnie tak rozumianego trwałego użytku zielonego dotyczy 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Z treści tych uregulowań wywieść trzeba bowiem – wbrew stanowisku skargi kasacyjnej – że użytki zielone zgłoszone do płatności muszą być trwałymi użytkami zielonymi, w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w dacie deklarowania podjęcia się zobowiązania rolnośrodowiskowego, czyli w dacie składnia wniosku o płatności rolnośrodowiskowe i nie ma tu znaczenia kwestia daty wejścia Polski do Unii Europejskiej. Zatem nie można było uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sad I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Chybiony okazał się także zarzut naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia Sądu I instancji może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zasadzie gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również gdy sposób sporządzenia uzasadnienia uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Niedopuszczalne jest poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionowanie merytorycznej prawidłowości i zasadności stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, co w istocie ma miejsce w niniejszej skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uzasadnił wyrok, tj. zawarł wymagane prawem elementy uzasadnienia wymienione w powyższym przepisie. Tak sporządzone uzasadnienie w pełni odpowiada prawu i pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W zakresie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.