IV SA/Wa 220/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] listopada 2011 r. - zaskarżonym skargą przez P. Sp. z.o.o. z siedzibą w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] maja 2011 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku - hotelu o pomieszczenia hotelowe w poziomie parteru i pierwszego piętra na działkach nr [...] (obręb [...]) i [...] (obręb [...]) położonych przy ul. [...] w K. Stan sprawy przedstawia się następująco: P.Sp. z.o.o. z siedzibą w K. wystąpiło do Prezydenta Miasta K. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Pismem z 18 kwietnia 2011 r, (błędnie określonym w zaskarżonym postanowieniu pismem z "14.04.2010r.") Prezydent Miasta K. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. (Delegatury w K.) o uzgodnienie projektu decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez P. Sp. z o. o. Postanowieniem z [...] maja 2011 r. organ uzgodnieniowy odmówił dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, z racji tego, iż przedstawiony projekt nie spełniał wymogów określonych w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - dalej w skrócie: rozporządzenie. Inwestor nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji i złożył zażalenie do organu wyższego stopnia, tj. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wskazując na merytoryczną ocenę zasadności pozytywnego uzgodnienia planowanej inwestycji z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, inwestor podniósł, że organ uzgodnieniowy winien był wezwać Prezydenta Miasta K. do uzupełnienia braków formalnych przedłożonego projektu decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia - postanowieniem z [...] listopada 2011r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Minister przytoczył treść art. 54 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia wskazujące elementy, jakie winny znaleźć się w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wyjaśnił - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, a organ dokonuje uzgodnienia w granicach swojej właściwości i swoich kompetencji. Uzgodnienie decyzji to uzgodnienie jej przyszłej treści. Tymczasem przedstawiony przez Prezydenta Miasta K. projekt nie zawierał żadnych ustaleń wymaganych przepisami prawa (w tym także warunków wynikających z ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej), z wyjątkiem określenia rodzaju inwestycji, a także funkcji zabudowy oraz jej lokalizacji. Do akt dołączono wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, w którym zawarte są zasadnicze parametry planowanego budynku, niemniej jednak propozycje zawarte we wniosku inwestora nie są wystarczające dla organu ochrony zabytków. Skoro nie jest wiadomo, jakie parametry planowanej inwestycji ustali organ główny, biorąc pod uwagę wyniki dokonanej wcześniej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie jest możliwe dokonanie merytorycznej oceny zgodności przyszłej inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków. W postępowaniu uzgodnieniowym organ ochrony zabytków nie ocenia koncepcji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, a jedynie możliwość realizacji takiej inwestycji we wskazanej w projekcie decyzji lokalizacji oraz ukształtowanej zgodnie z ustalonymi w niej warunkami i parametrami. Nadto organ wskazał, iż nie jest możliwe wezwanie organu ustalającego warunki zabudowy o uzupełnienie projektu, gdyż organ uzgadniający związany jest terminem określonym w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. P.Sp. z.o.o. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] listopada 2011 r. i orzeczenie, co do istoty sprawy bądź uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1) art. 53 ust. 4 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem zasad współżycia społecznego; 3) art, 35 i nast. K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do złożonego przez Prezydenta Miasta K. projektu w zakresie merytorycznym, a jedynie podniósł zarzuty formalne. Również Minister nie rozpoznał sprawy ponownie w terminie przewidzianym przepisami K.p.a. (art. 35 i nast.). Organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów, w tym w szczególności art. 53 ust. 4 u.p.z.p., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zgodne z potrzebami organu pierwszej instancji, a nie dobrze pojętym interesem miasta K. W ocenie skarżącej organ zobowiązany był wezwać organ główny do usunięcia braków formalnych przesłanego projektu, wskazując na brakujące jego elementy. Niezasadne jest bowiem twierdzenie Ministra, iż takowe wezwanie nie jest możliwe, z uwagi na związanie terminem określonym w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Wzywając o uzupełnienie projektu decyzji automatycznie wydłuża się termin do wydania postanowienia uzgadniającego. Dalej skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania nr [...] prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w tym w szczególności wydruków zdjęć dzielnicy [...] oraz okolicy hotelu i pałacyku (dawny obszar folwarczny) w liczbie 13, mapy sytuacyjnej wraz z oznaczeniem punktów robienia zdjęć, złożonych przez stronę w toku postępowania administracyjnego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, iż żadne przepisy nie wskazują, że organ winien przedstawić do uzgodnienia projekt decyzji, a także oświadczył, iż przedmiotem postępowania jest wniosek o rozbudowę budynku hotelowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r,, poz. 270) - dalej w skrócie; P.p.s.a., sprowadzają się do Kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zatem wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku - o co wnosiła skarżąca - lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2011 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną postanowienia wydanego w przedmiocie uzgodnienia stanowił art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p., który obliguje organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, do uprzedniego uzgodnienia projektu decyzji z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W myśl z kolei art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Dalej zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. [...]. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Powołane wyżej przepisy wskazują, że organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, po przeprowadzeniu stosownego postępowania w myśl przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy i następnie przekazuje go właściwemu organowi do uzgodnienia. Organ uzgadniający nie dokonuje zatem rozstrzygnięcia sprawy głównej będącej przedmiotem postępowania ustalającego warunki zabudowy, a jedynie wyraża stanowisko w zakresie swojej właściwości i posiadanych kompetencji. Oznacza to, iż współdziała z organem głównym, do którego to należy wydanie decyzji o warunkach zabudowy (bądź o odmowie ustalenia warunków zabudowy). Działając, zatem w porozumieniu z organem głównym, organ uzgadniający wydaje postanowienie, które jest formalnym wyrazem akceptacji stanowiska organu głównego w zakresie tych aspektów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które należą do właściwości organu współdziałającego. Brak wypracowania wspólnego stanowiska powoduje konieczność wydania negatywnego uzgodnienia, co w konsekwencji uniemożliwia pozytywne załatwienie sprawy, czego formalnym wyrazem musi być wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Każdy, zatem organ działający na tym etapie procesu inwestycyjnego ma swoje, ściśle określone działania, z których musi się wywiązać, aby w sposób zgodny z prawem zakończyć postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji. Z powyższego wynika, że użyty w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Owo przyzwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 638/06). Organ główny nie może przerzucać na organ uzgadniający ciężaru wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy chociażby w zakresie dotyczącym uzgodnienia (w niniejszej sprawie w zakresie ochrony zabytków). Organ uzgadniający ocenia, zatem projekt decyzji i nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. prof. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 425). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż nietrafne jest stanowisko strony skarżącej wskazujące, że przedmiotem uzgodnienia pod względem konserwatorskim ma być planowana inwestycja, a nie projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tego zamierzenia, przygotowany przez organ prowadzący postępowanie główne. Słusznie wskazał bowiem Minister, iż w postępowaniu uzgodnieniowym nie ocenia się koncepcji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. W postępowaniu uzgodnieniowym, na podstawie przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, ocenia się dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji we wskazanej lokalizacji i w określonym kształcie wynikającym z ustalonych w tym projekcie warunków i parametrów. Z akt sprawy wynika, że przedstawiony przez Prezydenta Miasta K. projekt decyzji o ustaleniu na rzecz skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku - hotelu o pomieszczenia hotelowe w poziomie parteru i pierwszego piętra na działkach położonych przy ul. [...] w K., po pierwsze nie został podpisany przez osobę upoważnioną do jego sporządzenia zgodnie z wymogiem określonym w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.; po drugie, poza wskazaniem rodzaju inwestycji i jej funkcji, nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie (istotnym z punktu widzenia kontrolowanej sprawy) ochrony dziedzictwa kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej (art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a więc istoty inwestycji; po trzecie nie zawiera części graficznej decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1 rozporządzenia) i warunków analizy, o których mowa w § 3 ust. 1, w formie tekstowe i graficznej (§ 9 ust. 2 rozporządzenia), mających stanowić załączniki do wymienianej decyzji. Część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna analizy winny być sporządzone na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wobec wskazanych braków oczywistym jest, iż organ konserwatorski (uzgodnieniowy) nie mógł wypowiedzieć się w zakresie swojej właściwości. Brak merytorycznego stanowiska organu uzgadniającego należało zatem uznać - wbrew twierdzeniom skarżącej - za prawidłowe. Nadto, z uwagi na charakter dokonywania uzgodnień (jak wyżej), nie można uznać za naruszające prawo wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a nie uprzednie wezwanie organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy do uzupełnienia braków projektu decyzji o warunkach zabudowy. W tym względzie podkreślenia wymaga, co też zauważył Minister w zaskarżonym postanowieniu, iż zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający winno nastąpić w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, w przeciwnym bowiem razie uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Ponadto z istoty swojej postępowanie o uzgodnienie, oparte na art. 106 K.p.a., ma pomocniczy, służebny charakter w stosunku do postępowania głównego, jakim jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem wpadkowym postępowania głównego, czyli niejako etapem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Rolą organu uzgodnieniowego nie jest sanowanie błędów w postępowaniu organu głównego. Wskazane organy współdziałające nie są wzajemnie stronami prowadzonych przez siebie postępowań. W niezależnie prowadzonych przez siebie postępowaniach pełnią równorzędną rolę organu administracji publicznej. Zatem trudno prośbę organu załatwiającego sprawę o zajęcie stanowiska przez inny organ (art. 106 K.p.a.) określić mianem podania w rozumieniu art. 63 K.p.a. Następnie zaś wymagać od organu uzgadniającego, aby działając w oparciu o art. 64 K.p.a., najpierw wezwał organ główny do uzupełnienia braków projektu decyzji o warunkach zabudowy, a następnie - w przypadku ich nieuzupełnienia - niejako pozostawił "ów projekt bez rozpoznania" czy "prośbę o zajęcie stanowiska bez rozpoznania". Z wszystkich przedstawionych wyżej względów należało przyjąć, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z przepisami, w tym również z tymi, których naruszenie zarzucono w skardze. Należy zauważyć, choć tylko dodatkowo, że z akt sprawy wynika, iż opisany wyżej projekt decyzji o warunkach zabudowy nie jest pierwszym projektem przesyłanym w takiej formie do uzgodnienia, o czym np. świadczy postanowienie z [...] stycznia 2011r., nr [...] . Z tego wynika, iż Prezydent Miasta K. uporczywie postępuje wbrew linii ukształtowanej w praktyce organów administracji publicznej (w tym wypracowanej przez orzecznictwo sądów administracyjnych), dając tym impuls stronie do zainicjowania postępowania skargowego unormowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dalej zgodzić należy się ze skarżącą, iż zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z [...] maja 2011 r. zostało rozpoznane z przekroczeniem ustawowych terminów wskazanych w art. 35 K.p.a. Co do zasady tego rodzaju działanie organu stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, niemniej sytuacja ta nie stanowi samoistnej podstawy do uwzględnienia skargi na wydane już w trybie zażaleniowym postanowienie, zatem zarzut ten na obecnym etapie postępowania nie może odnieść żadnego skutku. Strona w przypadku zwłoki organu w rozpoznawaniu sprawy mogła skorzystać ze stosownych środków procesowych. Najpierw - zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. - na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych lub ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służyło zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w dalszej kolejności - w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a. - skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 do 4a P.p.s.a. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca skorzystała z przedstawionych wyżej i przysługujących uprawnień procesowych związanych ze zwłoką organu w rozpoznawaniu sprawy. Odnosząc się z kolei do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zawartego w skardze, oddalonego na rozprawie, a dotyczącego akt postępowania nr [...] prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w tym w szczególności wydruków zdjęć dzielnicy [...] oraz okolicy hotelu i pałacyku, mapy sytuacyjnej wraz z oznaczeniem punktów robienia zdjęć, złożonych przez stronę w toku postępowania administracyjnego, zauważyć należy, iż przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny służy nie ustaleniu stanu faktycznego sprawy - meritum, co należy do obowiązków organu administracyjnego, lecz ocenie tego, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie dokonały jego właściwej kwalifikacji prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 539/09, LEX nr 596920). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie ustalony przez organ stan faktyczny i prawny nie budzi wątpliwości. Przeprowadzenie dowodu z ww dokumentów wiązałoby się z merytorycznym rozstrzyganiem sprawy. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania okoliczności, które nie były przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 P.p.s.a – skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił.