II GSK 1050/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Nowe Warpno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 202/12 w sprawie ze skargi Gminy Nowe Warpno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 24 stycznia 2012 r. nr NK.4.4131.23.2012.AB w przedmiocie uchwały w sprawie ustalenia ceny usługi komunalnej za wywóz ścieków 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2) zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Gminy Nowe Warpno 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 202/12 oddalił skargę Gminy Nowe Warpno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z 24 stycznia 2012 nr NK.4.4131.23.2012.AB stwierdzające nieważność uchwały Nr XIV/088/2011 Rady Miejskiej w Nowym Warpnie z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie ustalenia ceny usługi za wywóz 1m3 ścieków pojazdem asenizacyjnym na terenie Gminy Nowe Warpno. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Rada Miejska w Nowym Warpnie w dniu 29 grudnia 2011 r. powołując się na art. 7 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: ustawa o samorządzie gminnym) oraz art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm., dalej: ustawa o gospodarce komunalnej) podjęła uchwałę Nr XIV/088/2011 dotyczącą ustalenia ceny usługi komunalnej za wywóz 1m3 ścieków pojazdem asenizacyjnym na terenie Gminy Nowe Warpno. Wojewoda Zachodniopomorski w dniu 24 stycznia 2012 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały podnosząc, że uprawnienie w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne przysługuje organowi stanowiącemu gminy na podstawie art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jedynie wówczas, gdy brak jest regulacji prawnych w tym zakresie w przepisach szczególnych. Przepisem szczególnym, mającym zastosowanie w tym przypadku jest art. 6 ust.2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 236, poz. 2008, dalej: ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminie). Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Rada gminy nie jest zatem właściwa w zakresie ustalania sztywnych stawek opłat za wymienione usługi, a posiada jedynie uprawnienia do wskazania ich maksymalnej wysokości. W związku z tym Wojewoda Zachodniopomorski uznał, że podjęcie uchwały nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie i spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności tego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę Gminy Nowe Warpno na powyższe rozstrzygnięcie podkreślił, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą, na podstawie art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, decydować o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Kompetencje określone w tym przepisie przysługują organom stanowiącym "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Takim przepisem szczególnym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, jest art. 6 ust.2 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminie, zgodnie z którym rada gminy może ustalać górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Sąd podkreślił, że uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego i ustalone w niej górne stawki opłat są prawnie wiążące dla wszystkich podmiotów świadczących tego rodzaju usługi. Wobec tego upoważnienie do ustalania przez radę gminy zawarte w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, w zakresie, w jakim dotyczy usług komunalnych w rozumieniu art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest regulacją prawną stanowiącą lex specialis w stosunku do tego ostatnio wymienionego przepisu. Wobec tego brak jest, zdaniem Sądu, podstaw prawnych do wywodzenia uprawnień Rady Gminy do ustalania stawek opłat za wywóz odpadów komunalnych świadczony przez Zakład Gospodarki Komunalnej z art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego realizujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym obowiązany jest bowiem działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Gmina Nowe Warpno zaskarżyła powyższy w wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, ewentualnie wniosła o rozpoznanie skargi i uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego z 24 stycznia 2012 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, - art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, - art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skarżąca podniosła między innymi, że zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji reguły merytorycznej lex specialis derogat legi generali było bezpodstawne i wadliwe, skutkiem czego doszło do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego oraz ich wadliwego zastosowania. Rada Miejska podejmując uchwałę na podstawie art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej określiła wysokość opłaty za usługę komunalną użyteczności publicznej, jaką wykonuje podległy gminie zakład budżetowy nie posiadający osobowości prawnej. W uchwale w § 1 został wskazany podmiot, który powinien stosować ustaloną wysokość opłaty: "§ 1. Ustala się cenę usługi komunalnej realizowanej przez Zakład Gospodarki Komunalnej w Nowym Warpnie polegającej na odbiorze 1 m3 ścieków pojazdem asenizacyjnym na terenie gminy Nowe Warpno w wysokości 22,19 zł brutto". Natomiast inną treść normatywną zawiera art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z którego nie wynika żadna kompetencja rady gminy do ustalania wysokości konkretnej ceny czy opłaty za dowolną usługę komunalną, lecz jedynie kompetencja do ustanowienia cen maksymalnych dla ogółu przedsiębiorców. Ponadto wykładnia literalna tego przepisu pozwala stwierdzić, że nie zawiera on zakazu ustalenia przez radę gminy konkretnych wysokości opłat za usługi świadczone przez gminną jednostkę organizacyjną na podstawie odrębnych przepisów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Sąd pierwszej instancji stanowisko o zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oparł na tezie, że upoważnienie zawarte w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, do ustalania przez radę gminy stawek opłat za usługi usuwania odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, w zakresie w jakim dotyczy usług komunalnych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ma charakter lex specialis względem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. W związku z tym Sąd uznał, że brak jest podstawy prawnej aby rada gminy ustalała stawki opłat za wywóz odpadów komunalnych, usuwanie nieczystości płynnych i ich transport w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej tj. za usługi komunalne świadczone przez Zakład Gospodarki Komunalnej. Wykładnia norm kompetencyjnych musi być ścisła, a organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym obowiązany jest działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Natomiast organ stanowiący Gminy Nowe Warpno podjął uchwałę z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowisko nie jest prawidłowe i zostało sformułowane bez właściwej analizy zarówno upoważnień ustawowych zawartych w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej i art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jak i treści uchwały, której dotyczyło kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Uchwała Rady Miejskiej zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym, wydana na podstawie powołanego przepisu, określała wysokość ceny za usługę komunalną użyteczności publicznej (odbiór ścieków pojazdem asenizacyjnym), wykonywaną przez podległy gminie zakład budżetowy nie posiadający osobowości prawnej (Zakład Gospodarki Komunalnej w Nowym Warpnie). W uchwale w sposób jednoznaczny określono, że ustalona cena usługi komunalnej ma być stosowana przez konkretny podmiot. Z kolei w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawarte zostało upoważnienie dla rady gminy do określenia, w drodze uchwały, górnej stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi świadczone przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W powołanym przepisie nie przewidziano natomiast kompetencji rady gminy do ustalania wysokości konkretnej ceny (opłaty) za usługę komunalną, ani nie wprowadzono zakazu ustalania przez radę gminy takiej ceny za usługi świadczone przez gminną jednostkę organizacyjną. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku istnieje podstawa prawna do podejmowania przez radę gminy uchwał w sprawie ustalenia ceny (opłaty) za usługę komunalną. Stanowi ją właśnie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, powołany w podstawie prawnej uchwały Nr XIV/088/2011. Strona skarżąca trafnie zauważyła, że nie ma żadnego racjonalnego powodu, dla którego kompetencja rady miejskiej do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej miałaby być wyłączona w odniesieniu do wywozu nieczystości ciekłych pojazdem asenizacyjnym, w szczególności gdy nie istnieje żadna inna regulacja prawna określająca odmiennie kompetencje do ustalania cen i opłat za wspomniane usługi. Sąd pierwszej instancji pominął powyższe okoliczności i chociaż uznał, że uchwała podejmowana przez radę gminy na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie określa wysokości cen lub opłat za wykonane usługi komunalne jednocześnie stwierdził, że powołany przepis stanowi lex specialis względem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Konsekwencją takiego toku rozumowania było przyjęcie przez WSA, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała musi być zgodna z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest słuszne. Natomiast należy podzielić pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że w rozpatrywanym przypadku nie doszło do kolizji norm, uzasadniającej zastosowanie reguły lex specialis derogat legi generali. Jak już wspomniano zakres stosowania art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest różny. Na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie jest możliwe ustalenie konkretnej wysokości opłaty za świadczenie usługi komunalnej przez jednostkę organizacyjną gminy, zaś art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie upoważnia rady gminy do ustalania wysokości maksymalnych cen (opłat), ani konkretnych cen dla podmiotów innych niż gminne jednostki organizacyjne. Wnioski takie wypływają z analizy gramatycznej powołanych przepisów i uzasadniają stwierdzenie, że art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stanowi lex specialis względem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Rada Miejska w Nowym Warpnie skorzystała z kompetencji wynikających z obu analizowanych przepisów i 29 grudnia 2011 r. podjęła dwie uchwały dotyczące zbliżonej materii, lecz nie pozostające ze sobą w kolizji. Jako pierwsza została podjęta uchwała w sprawie określenia górnych stawek opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie Gminy Nowe Warpno, oznaczona Nr XIV/087/2011. Kolejna uchwała Nr XIV/088/2011 w sprawie ustalenia ceny usługi komunalnej za wywóz ścieków pojazdem asenizacyjnym, stała się przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. Analiza treści wymienionych uchwał prowadzi do wniosku, że nie pozostają one ze sobą w sprzeczności. Nie ma także podstaw do stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem upoważnień ustawowych określających kompetencje rady gminy do podjęcia każdej z uchwał. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że nie ma przeszkód prawnych, by rada gminy w uchwale podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej ustaliła konkretną wysokość opłat za usługi wymienione w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, świadczone przez zakład komunalny gminy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko Sądu o zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zostało podjęte bez dostatecznego rozważenia, czy istotnie została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały wymieniona w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tj., czy uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w sposób istotny narusza prawo. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. O kosztach orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).