II OSK 2121/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Bożena Popowska ( spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. i W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 91/12 w sprawie ze skargi M. G. i W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 91/12, oddalił skargę M. G. i W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. P. B. wnioskiem z dnia 24 czerwca 2009 r. zwrócił się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zabudowę biurowo-usługowo-mieszkaniową, na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w Łodzi, na działkach nr [...] i części działki [...]. Rzeczony wniosek został następnie zmodyfikowany przez inwestora w dniu 28 października 2009 r. w ten sposób, że teren inwestycji powiększono o części działek nr [...],[...] i [...] i wskazano, że powierzchnia sprzedaży w projektowanym obiekcie będzie wynosić ok. 200 m2. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków w Łodzi uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy, zaś postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta Łodzi - Zarząd Dróg i Transportu uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w obszarze przyległym do pasa drogowego ul. [...], pod warunkiem, że obsługa nowego zagospodarowania nie będzie się odbywać z drogi publicznej ul. [...], a od ul. [...] przez drogę wewnętrzną Al. [...]. W tej sytuacji decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta Łodzi ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania M. G. i W. G., decyzją z dnia [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium, skoro warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy zostały spełnione, zasadne było wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. G. i W. G. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku oddalającym skargę wskazał, że w sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru, na którym znajduje się teren, objęty planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy. Jak wskazał Sąd, przedmiot sporu w kontrolowanym postępowaniu stanowił dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, wobec braku możliwości zapewnienia go bezpośrednio z ulicy [...] i konieczności wykorzystania drogi wewnętrznej – Alei [...]. Jak wynika z załączonej dokumentacji (kopii map), teren stanowiący drogę wewnętrzną, jest własnością Gminy Łódź, stanowiąc publicznie dostępny plac, zapewniający komunikację szeregu nieruchomościom, przy tejże drodze usytuowanych, z drogą publiczną. W ich liniach rozgraniczających znajdują się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi. Teren wspomniany jest również (choć w ograniczonym zakresie, zapewniającym wszakże dojazd właścicielom, najemcom i użytkownikom etc. posesji doń przyległych) dostępny dla ruchu kołowego. Należy zatem przyjąć, że nieruchomość objęta inwestycją, usytuowana przy tej drodze ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. W gminach, które uzyskały status miasta, ulice - także niepubliczne - mają charakter ogólnodostępnych dróg wewnętrznych. Jeśli zatem istnieje już prywatna droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę, to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne, realizowane przy tej ulicy, wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej lub też, że zarządca tej drogi może skutecznie ograniczyć możliwość dostępu doń wybranym podmiotom. Kwestią odrębną, pozostającą poza sferą publicznoprawnych działań organów administracji, jest natomiast uregulowanie kwestii cywilnoprawnych, związanych z korzystaniem z takiej drogi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., II OSK 1337/09 oraz z dnia 20 lipca 2005 r., OSK 1806/04). Zdaniem Sądu, w świetle powyższego, pismo właściciela terenu (de facto Gminy Łódź) z dnia 17 czerwca 2011 r., załączone do akt sprawy w toku postępowania odwoławczego, informujące o "braku zastrzeżeń (...) do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji od strony Al. [...] " nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej znaczenia zasadniczego. Jakkolwiek więc faktem jest, iż organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wystosował do stron zawiadomień o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w trybie art. 10 § 1 k.p.a., okoliczność wspomniana nie może dyskwalifikować wydanej decyzji. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Wobec tego zaś, że skarżący okoliczności takiej nie wykazali, deklarując dodatkowo, iż treść pisma z dnia 17 czerwca 2011 r. nie jest im znana, pomimo załączenia jej do akt administracyjnych przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę, uznano, iż naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie miało wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do zarzutu niezapewnienia wystarczającej ilości miejsc parkingowych dla projektowanej inwestycji, Sąd podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż prawidłowe jest wskazanie, że miejsca te zapewnione będą w istniejących w pobliżu płatnych strefach parkowania na ogólnie dostępnych parkingach, zlokalizowanych w sąsiedztwie terenu inwestycji, stanowiącego ścisłe centrum miasta. Niezależnie od tego, z charakterystyki przedsięwzięcia, przedstawionej przez wnioskodawcę wynika, iż osoby korzystające z obiektu oraz funkcje tam umieszczone (sprzedaż polis ubezpieczeniowych, wycieczek zagranicznych, galeria sztuki, komis, lombard, jubiler) dla swojego prawidłowego i ciągłego działania nie muszą używać komunikacji indywidualnej; obsługa gospodarcza budynku odbywać się natomiast będzie zgodnie z regulaminem użytkowania ulicy [...] – tak jak dla wszystkich obiektów, znajdujących się na tym odcinku, które nie posiadają dostępu z innych ulic (pismo z dnia 15 kwietnia 2010 r. k.147 akt administracyjnych). W ocenie Sądu, nie są również zasadne zarzuty związane z niewłaściwym określeniem parametrów projektowanej inwestycji, w szczególności zaś wskaźnika powierzchni zabudowy. Jego wielkość (1,0) wynika bowiem z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, odnosząc się do "terenu inwestycji", o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Odnośnie ustalenia go również dla działek nr [...] i [...], z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż inwestycja ma być realizowana jedynie na ich części (poprzez wykonanie nadwieszenia nad pasażem [...]). Szczegółowe rozwiązania projektowe, uwzględniające wskazania konserwatorskie oraz zapewnienie dostępności drogi wewnętrznej (Al. [...]) oceniane będą zaś, co trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako bezzasadną. Od powyższego wyroku M. G. i W. G. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: a) naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez dopuszczenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu objętego wnioskiem do 1,0 podczas gdy z analizy graficznej stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji wynika jednoznacznie, że działki nr [...] oraz [...] stanowią drogi (własność Gminy Miasta Łódź), co powoduje, iż działki te jako stanowiące element ciągu pieszego Al. [...] nie powinny podlegać wskaźnikowi zabudowy; b) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe uznanie, że teren przyszłej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej w sytuacji braku potwierdzenia legalności takiego dostępu; c) naruszenie art. 54 pkt 2 ppkt c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe uznanie, że teren przyszłej inwestycji ma w sposób prawidłowy zapewnioną obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji poprzez zapewnienie ilości miejsc parkingowych potrzebnych do obsługi przyszłej inwestycji. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - przez zaniechanie wyjścia przez Sąd poza granice skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w sytuacji naruszenia przez ten organ art. 140 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. z uwagi na uniemożliwienie stronie skarżącej przed wydaniem decyzji SKO zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w tym w szczególności pismem zarządcy drogi z dnia 17 czerwca 2011 r., który to dokument pojawił się dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydent Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zabudowę biurowo-usługowo-mieszkaniową, na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w Łodzi. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie – M. G. i W. G. oparli skargę kasacyjną na obu wymienionych wyżej podstawach. Sądowi I instancji zarzucono więc naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 10 k.p.a. Jak z powyższego wynika zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. W takiej sytuacji, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, jako że dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku, na podstawie ustaleń organów administracji, jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd I instancji przepisy prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ II instancji nie zawiadomił strony, przed podjęciem decyzji, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, w szczególności pisma zarządcy drogi z dnia 17 czerwca 2011 r., czym naruszył art. 10 k.p.a. (zasada czynnego udziału strony). Odnosząc się do tego zarzutu należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że skarżący nie wykazali, iż to procesowe uchybienie organu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju wpływ nie został wykazany przez skarżących również w skardze kasacyjnej. Tymczasem zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wspomniany istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde zatem uchybienie przepisom postępowania winno skutkować uchyleniem zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje również pogląd, przywołany też w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (tak m.in. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA z 2006 r., nr 6, poz. 157). Tego również tymczasem skarżący w sprawie niniejszej nie wykazali. Z powyższego względu, zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należało w pierwszym rzędzie odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zgodnie z którym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. Zdaniem skarżących, warunek ten dla przedmiotowej inwestycji nie został spełniony. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. W tym zakresie należało podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że nieruchomość, na której jest planowana inwestycja, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, tak jak tego wymaga powołany wyżej przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z akt administracyjnych, w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Łodzi zwrócił się do właściwego organu - Zarządu Dróg i Transportu Miasta Łodzi, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, który to postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., dokonał tego uzgodnienia, pod warunkiem, że obsługa nowego zagospodarowania nie będzie odbywać się z drogi publicznej tj. ulicy [...], lecz od strony drogi publicznej – ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną – Al. [...]. Tak uzgodnione rozwiązanie komunikacyjne przewidujące obsługę nowego zagospodarowania terenu poprzez drogę wewnętrzną - Al. [...] należy uznać za odpowiadające przepisom prawa. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi, ale też dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie swojej dostępności, która może w szczególności zależeć od tego, kto jest zarządcą drogi albo jej właścicielem. Podmiot publicznoprawny (jednostka samorządu terytorialnego) nie może jednak w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. Z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy wynika, że droga wewnętrzna – Al. (pasaż) [...] jest własnością miasta. Z ustaleń Sądu I instancji wynika ponadto zaś, że teren stanowiący wskazaną drogę wewnętrzną, stanowi publicznie dostępny plac, zapewniający komunikację szeregu nieruchomościom, przy tejże drodze usytuowanej, z drogą publiczną. Jak zauważył trafnie Sąd I instancji, przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2005 r., OSK 1806/04, Lex nr 186577 - w gminach o statusie miasta, ulice, którym nadano nazwy, mają charakter ogólnodostępny, nawet jeżeli nie mają charakteru dróg publicznych. W takim przypadku, jeżeli planowana inwestycja posiada dostęp do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej – ulicy o nadanej nazwie – to nie jest również konieczne ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (tak w wyroku NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., II OSK 1337/09, CBOIS). Niezależnie od powyższego, wskazać także trzeba, że nawet podnoszona w skardze kasacyjnej faktyczna okoliczność, iż organizacja ruchu drogowego (pojazdy mechaniczne) na wskazanej drodze wewnętrznej - Al. [...] uprzywilejowuje właścicieli nieruchomości i obsługę techniczną (zaopatrzenie) nie może zmienić pozytywnej oceny w kwestii dostępu inwestycji do drogi publicznej. Nietrudno bowiem zauważyć, iż po realizacji inwestycji przywilej ten obejmie również właścicieli (najemców) lokali mieszkalnych, biurowych i usługowych znajdujących się w planowanej zabudowie oraz ich obsługę (zaopatrzenie). Przy czym należy tu zwrócić uwagę także na to, że ograniczenie to obejmuje jedynie ruch kołowy. Dla ruchu pieszego Al. [...] pozostaje ogólnodostępną ulicą miejską – drogą wewnętrzną (ciągiem pieszym). Dla ewentualnych klientów zmotoryzowanych przewidziano zaś miejsca postojowe na ogólnodostępnych parkingach. W związku z tym podkreślić należy też, że zgodnie z polityką Miasta Łodzi w rejonie ścisłego centrum priorytet przyznano ruchowi pieszemu i komunikacji zbiorowej, przy ograniczeniu dojazdów samochodów osobowych do obszaru ścisłego centrum miasta – co wynika z analizy urbanistycznej. Ponadto, jak wynika z pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Łodzi z dnia 17 czerwca 2011 r. - w związku ze zmianą swojej polityki oraz planowaną przebudową Pasażu [...] – Miasto Łódź zaakceptowało, zmieniając swoje wcześniejsze negatywne stanowisko, propozycję zabudowy i jednocześnie obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji od strony Al. [...] – co oznacza też, że wyraziło swoją zgodę na wykorzystanie w tym ostatnim zakresie tejże ulicy przez inwestora jako jej zarządca. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że inwestor nie przedstawił dokumentu potwierdzającego dostęp inwestycji do drogi publicznej lub też że dostęp ten nie jest legalny. Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wobec zmiany stanowiska Miasta, należy zauważyć, że zgoda Miasta Łodzi na wykorzystanie w powyższym zakresie, stanowiącej jego własność, drogi wewnętrznej nie miała postaci aktu administracyjnego. Z tego też względu nie było konieczne formalne uchylenie wcześniejszego negatywnego stanowiska (opinii) Miasta. Mając to wszytko na uwadze uznać należało, że inwestycji został zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tejże inwestycji spełnia wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, od którego uzależniona była możliwość jej wydania. Za pozbawiony podstaw należało uznać także zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego (w rozpoznawanej sprawie decyzja o warunkach zabudowy) określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji. Skarżący upatrują naruszenia tego przepisu w tym, że inwestycja nie posiada dostatecznej ilości zapewnionych miejsc postojowych, w szczególności zaś organ nie określił precyzyjnie ilości i położenia miejsc parkingowych. Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wytycza jedynie podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (por. wyrok SN z dnia 3 września 1997 r., III RN 35/97, OSNP 1998/4/107). Jak wynika z uzasadnienia przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi ustalającej warunki zabudowy (pkt 3. Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej), ze względu na to, że inwestycję planuje się w strefie ścisłego centrum miasta, co powoduje silne ograniczenia dla ruchu samochodowego, przy preferencji ruchu pieszego i komunikacji zbiorowej – miejsca parkingowe ustalono na ogólnodostępnych parkingach. Wobec powyższego, podzielić należało pogląd Sądu I instancji, że takie określenie warunków obsługi komunikacyjnej jest prawidłowe. Jest to bowiem uzasadnione zarówno lokalizacją inwestycji, jak i związaną z tym polityką komunikacyjną miasta. W szczególności zaś nie mógł znaleźć uznania argument podniesiony przez skarżących kasacyjnie, że decyzja nie określa w sposób dokładny ilości i położenia miejsc postojowych, skoro miejsca te zostały przewidziane nie w granicach własnego terenu inwestora, lecz w strefie ogólnodostępnej. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - poprzez dopuszczenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu objętego wnioskiem do 1,0 - również dla działek stanowiących drogi. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności należy więc zauważyć, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem został ustalony w stosunku 1.0 na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., który przewiduje wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Przeprowadzona w sprawie niniejszej analiza urbanistyczna oraz jej wyniki uzasadniają zastosowanie odstępstwa od ogólnej reguły ustalania wskaźnika powierzchni zabudowy z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Nie znajdują usprawiedliwionych podstaw zarzuty skarżących, że z uwagi na fakt, iż wskaźnik zabudowy 1.0 ustalono dla wszystkich działek objętych wnioskiem (w tym drogowych), może dojść do zabudowy tychże działek drogowych stanowiących element ciągu pieszego – Al. [...], a tym samym zmiany ich roli. Jak wynika bowiem z przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i na co zwrócił uwagę także Sąd I instancji, przewiduje ona jedynie wykonanie nadwieszonego łącznika nad pasażem [...], nie zaś jego zabudowę, a nieprzekraczalne linie zabudowy dla planowanego łącznika oraz pozostałej zabudowy zostały nakreślone na załączniku graficznym do decyzji. Powyższe potwierdza również koncepcja załączona do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Obawy skarżących, że pasaż (Aleja [...]) straci swój ogólnodostępny charakter jako ciąg pieszy są więc nieuzasadnione. Natomiast jak trafnie zauważył Sąd I instancji szczegółowe rozwiązania projektowe, w tym dotyczące wspomnianego nadwieszenia (łącznika), podlegały będą ocenie na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenia na budowę, także pod kątem zgodności z decyzją ustalającą warunki zabudowy. Trzeba w tym miejscu również dodać, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co oznacza, że wykonanie nadwieszenia nad drogą wewnętrzną będzie wymagało zgody właściciela tej drogi. Mając powyższe na uwadze, podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – należało uznać na niezasadny. Z tego względu, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.