II SA/Sz 72/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Henryk Dolecki, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za sprawowanie kurateli nad częściowo ubezwłasnowolnionym I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. , nr [...], II. stwierdza nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. nr [..] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz.1071 ze zm.), art. 18 ust. 1 pkt 9, art. 53a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz.1362 ze zm.), art. 146, art. 181 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964r. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.), działający z upoważnienia Wójta Gminy z dnia [...] r. do wydawania, w czasie nieobecności Kierownika, decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, administrator w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej, po rozpatrzeniu wniosku E. P. z dnia [...] r. dotyczącego wynagrodzenia za sprawowanie kurateli, odmówił tego wynagrodzenia. Stan faktyczny sprawy przedstawiony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przedstawiał się następująco. W dniu [...] r. E. P. złożyła wniosek o wypłatę wynagrodzenia za sprawowanie kurateli nad ubezwłasnowolnionym częściowo M. G.. Organ I instancji w dniu [..] r. wydał decyzję odmowną. Strona w dniu [...] r. odwołała się od ww. decyzji, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] , stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W dniu [...] r. E. P. złożyła ponownie wniosek wraz z wymaganą dokumentacją o wypłatę wynagrodzenia za sprawowanie kurateli nad ubezwłasnowolnionym częściowo M. G.. Organ I instancji uznał, że stronie nie przysługuje wynagrodzenie za sprawowanie kurateli pokrywane na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Wprawdzie w punkcie 2 prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] r. sygn. akt [...] E. P. przyznano takie wynagrodzenie, jednak zdaniem organu sąd błędnie określił podstawę prawną jego przyznania. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera takiego uprawnienia dla organu. Zgodnie z art. 53a tej ustawy organ wypłaca jedynie uprawnionemu wynagrodzenie za sprawowanie opieki. Odnosząc się do kurateli organ stwierdził, że zgodnie z art. 181 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, kuratora ustanawia się dla osoby ubezwłasnowolnionej częściowo do jej reprezentowania i do zarządu jej majątkiem. O wynagrodzeniu winien rozstrzygnąć sąd na podstawie art. 179 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ustalając to wynagrodzenie z dochodów lub majątku osoby dla której kurator jest ustanowiony, a jeżeli osoba ta nie ma odpowiednich dochodów lub majątku, wynagrodzenie pokrywa ten, kto żądał ustanowienia kuratora. W ocenie organu I instancji w tym zakresie sąd winien zmienić punkt 2 postanowienia. Od decyzji organu I instancji E. P. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 18 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64 poz. 593 ze zm.), art. 179 §1 ustawy z dnia 25 lutego 2964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy(Dz.U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm.), art. 2 ustawy z dnia 12 października1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji . W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że w oparciu o akta sprawy ustalono, że na wniosek pani E. P. z dnia [...] r. o wypłacenie wynagrodzenia za sprawowanie kurateli częściowo ubezwłasnowolnionego M. G., przyznanego postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział III Rodzinny i Nieletnich (sygn. akt [..] z dnia [...] r.), Wójt Gminy decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił wypłaty wynagrodzenia za sprawowanie kurateli. Kolegium, do którego strona wniosła odwołanie, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W trakcie rozpatrywania przedmiotowej sprawy przez Kolegium, dnia [...] r., strona złożyła ponowny wniosek w sprawie, a organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją wydał w powyższej sprawie decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji wcześniej decyzji ostatecznej z dnia [...] r. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie miał podstawy prawnej do ponownego rozpatrzenia sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. E. P. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca wnosiła o rozpatrzenie jej sprawy przez Sąd lub wskazanie innej drogi postępowania, o ile stanowisko organów uzna za słuszne. E. P. podniosła, że wynagrodzenie za sprawowanie kurateli nad częściowo ubezwłasnowolnionym M. G. w wysokości [...] zł od [...] r. przyznał jej postanowieniem Sąd Rejonowy. Organ zakwestionował podstawę prawną wypłaty wynagrodzenia, wynikającą z orzeczenia Sądu i domagał się jej zmiany. Działania skarżącej zmierzające do zmiany orzeczenia Sądu i wypłaty wynagrodzenia z dochodu mieszkańca domu pomocy społecznej zakończyły się niepowodzeniem, natomiast Sąd dokonał wykładni postanowienia, w którym potwierdził treść wcześniej wydanego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Jednakże uwzględnienie skargi z powodu naruszenia przez zaskarżoną decyzję przepisów prawa jest możliwe tylko w wypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz.270, zwanej dalej "P.p.s.a"). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W prawie będącej przedmiotem rozpoznania Sąd Rejonowy Wydział III Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] na wniosek E. P. przyznał wnioskodawczyni, jako kuratorowi częściowo ubezwłasnowolnionego M. G., wynagrodzenie za sprawowanie kurateli wysokości [...] złotych, pokrywane ze środków publicznych na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, poczynając od [...] r. Postanowienie stało się prawomocne z dniem [...] r. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] r. odmówił skarżącej wypłaty wynagrodzenia. W dniu [...] r. E. P. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej kolejny wniosek o wypłatę wynagrodzenia załączając do wniosku postanowienie Sądu z dnia [...] r. oraz dokonaną postanowieniem z dnia [...] r. przez Sąd Rejonowy Wydział III Rodzinny wykładnię punktu II orzeczenia z dnia [..] r. Wójt Gminy decyzją z dnia [..] r. odmówił E. P. wypłaty wynagrodzenia za sprawowanie kurateli, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji ze względu na uprzednio zapadłą decyzję ostateczną w tożsamej sprawie. Należy wskazać, że podstawą do rozstrzygania o prawie kuratora do wynagrodzenia za sprawowanie kurateli jest art. 179 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) zwanego dalej KRiO. Przy czym na zasadzie odesłania wynikającego z art. 178 § 2 KRiO do kurateli stosuje się odpowiednio przepisy o opiece. Zgodnie z art. 179 § 1 KRiO organ państwowy, który ustanowił kuratora, przyzna mu na jego żądanie stosowne wynagrodzenie za sprawowanie kurateli. Wynagrodzenie pokrywa się z dochodów lub z majątku osoby, dla której kurator jest ustanowiony, a jeżeli osoba ta nie ma odpowiednich dochodów lub majątku, wynagrodzenie pokrywa ten, kto żądał ustanowienia kuratora. Z kolei zgodnie z art. 162 § 2 KRiO wynagrodzenia nie przyznaje się, jeżeli nakład pracy opiekuna jest nieznaczny lub gdy sprawowanie opieki jest związane z pełnieniem funkcji rodziny zastępczej albo czyni zadość zasadom współżycia społecznego. Wynagrodzenie pokrywa się z dochodów lub z majątku osoby, dla której opieka została ustanowiona, a jeżeli osoba ta nie ma odpowiednich dochodów lub majątku, wynagrodzenie jest pokrywane ze środków publicznych na podstawie przepisów o pomocy społecznej (§ 3 art. 162 KRiO). Natomiast w świetle przepisu art. 36 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), świadczeniem z pomocy społecznej jest wynagrodzenie należne opiekunowi z tytułu sprawowania opieki przyznane przez sąd. W myśl art. 18 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki. Natomiast zgodnie z art. 53a ustawy wynagrodzenie za sprawowanie opieki wypłaca się w wysokości ustalonej przez sąd. Wynagrodzenie to obliczone w stosunku miesięcznym nie może przekraczać 1/10 przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, bez wypłat nagród z zysku, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za okres poprzedzający dzień przyznania wynagrodzenia. Tak więc z przedstawionych powyżej przepisów wynika, że sąd opiekuńczy na żądanie kuratora, orzeka o przyznaniu, bądź o odmowie przyznania wynagrodzenia należnego z tytułu sprawowania kurateli. W regulacji zamieszczonej w KRiO, dotyczącej przyznawania wynagrodzenia dla kuratora zabrakło unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, kiedy to kurator został ustanowiony z urzędu. Podkreślić jednak trzeba, że brak normy prawnej w tym zakresie nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla osób, które taką kuratelę sprawują. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 (LEX nr 279784) wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego skład sądu, orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela. Tym samym przyjęta przez organy orzekające w sprawie interpretacja wyżej wskazanych przepisów nie zasługuje na akceptację. Dodatkowo wskazać należy, że wyrażona w art. 6 K.p.a. zasada praworządności, nawiązująca w swojej treści do art. 7 Konstytucji RP, nakłada na organy zarówno obowiązek zastosowania w rozpatrywanej sprawie właściwej normy prawnej ,jak i obowiązek ustalenia jej właściwego rozumienia. Przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa należy posiłkować się wnioskami płynącymi z zastosowania różnych rodzajów wykładni – językowej, systemowej, funkcjonalnej, a wreszcie celowościowej. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 25.04.2003 r., III CZP 8/2003 (OSNC 2004/1/1) wyraził stanowisko, zgodnie z którym "wolno odstąpić od sensu językowego wykładni, mimo że przepis jest jasny i oczywisty, gdy prowadzi to do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy językowe znaczenie przepisu pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, zwłaszcza gdy te normy mają wyższą moc prawną, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego". Reasumując, w niniejszej sprawie wykładnia ww. przepisów KRiO oraz ustawy o pomocy społecznej, w ocenie sądu, prowadzi do wniosku, że to sąd powszechny przyznaje wynagrodzenie za sprawowanie opieki, a także kurateli – do której stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu o opiece – i ustala jego wysokość oraz wskazuje podmiot zobowiązany do pokrycia wynagrodzenia. W przypadku wskazania przez sąd powszechny, że wynagrodzenie jest pokrywane ze środków publicznych na podstawie przepisów o pomocy społecznej, rola organu administracji publicznej sprowadza się do wykonania czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie wynagrodzenia. Ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje wydawania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty wynagrodzenia dla opiekuna, czy kuratora. Wykonywanie administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, postanowienia wydawanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy znajduje podstawę prawną w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Zastosowanie takiej formy jest niedopuszczalne, jeżeli przepisy prawa wprowadzają inną formę wykonywania administracji publicznej, na przykład formę umowy cywilnoprawnej (por. B. Adamiak: Glosa do postanowienia NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 547/04, OSP 2006 nr 5, poz. 62; postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 998/04, niepubl.). Z powyższych regulacji wynika zatem wprost, że przepisy art. 18 ust. 1 pkt 9 i 53a ustawy o pomocy społecznej, stanowiące podstawę prawną wydania przez Wójta Gminy decyzji o odmowie wypłaty wynagrodzenia dla kuratora nie spełniają wymagań podstawy prawnej działania organu, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych. Wniosek E. P., znajdujący umocowanie w postanowieniu Sądu Rejonowego III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia [...] r. sygn. akt IIIR Ns 158/11 Wójt powinien wykonać w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że wydanie decyzji administracyjnych przez Wójta Gminy oraz decyzji i postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nastąpiło bez podstawy prawnej, co stanowi wadę kwalifikowaną tych rozstrzygnięć, skutkującą stwierdzeniem ich nieważności na podstawieart.156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc). (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 699), a rozstrzygnięcie Sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 135 tej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz wydanych w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga, bowiem jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.