I OSK 1475/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 469/11 odrzucającego skargę W. S. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w punkcie 1 i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 469/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. S. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej (pkt 1) oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. R. kwotę 240 zł oraz kwotę 55,20 zł stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd wskazał, że W. S., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w dniu 30 września 2011 r. złożył do Wójta Gminy Klembów wniosek o "wskazanie" dat publikacji oraz numerów i pozycji Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego, w którym opublikowano poszczególne uchwały Rady Gminy Klembów z 1993 r. wymagające publikacji dla wejścia ich w życie. Skarżący w dniu 21 października 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy Klembów w zakresie określonym w jego wniosku z dnia 30 września 2011 r., w którym wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej i stwierdzenia, że jej nie udzielając organ rażąco naruszył prawo; wymierzenie organowi grzywny wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.); zasądzenie od organu kosztów postępowania i zastępstwa procesowego. Ponadto, skarżący wskazując na art. 155 powyżej określonej ustawy wniósł o poinformowanie "właściwego zwierzchniego organu nadzoru" o powtarzających się istotnych naruszeniach prawa. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie lub umorzenie postępowania. Organ podał, że w piśmie z dnia 8 grudnia 2011 r. poinformował skarżącego, że żądane informacje funkcjonują w obrocie publicznym i można się z nimi zapoznać w Biuletynie Informacji Publicznej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie (publikowanych od dnia 2006 r.) oraz w formie drukowanej w Dziennikach Urzędowych Województwa Mazowieckiego. Ponadto organ podał, że w piśmie tym wyjaśnił skarżącemu, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dostęp do nich wynika z ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.). W motywach swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podniósł, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany ją udostępnić, gdy żądana informacja publiczna istnieje, nie została wcześniej wnioskodawcy udostępniona, nie ma jej w obrocie publicznym, a dostęp do niej może nastąpić na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Sąd wskazał, iż żądane przez skarżącego informacje publiczne zostały opublikowane na podstawie przepisów odnoszących się do ogłaszania aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego. Organ właściwie zareagował na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznych określonych w jego wniosku z dnia 30 września 2011 r. informując go, że na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.), a wcześniej na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych (Dz. U. Nr 71, poz. 421 z późn. zm.) może się z nimi zapoznać, gdyż funkcjonują w obrocie publicznym. Sąd podkreślił, że skoro informacja publiczna, której udzielenia domaga się skarżący, funkcjonuje w obrocie publicznym, to nie ma potrzeby stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności załatwienia sprawy w trybie w niej przewidzianym, który podlegałby kontroli sądu administracyjnego. W ocenie Sądu niedopuszczalne jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie (...). Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko wtedy i tylko w takich granicach, w jakich przedmiot sprawy pozwala ją zakwalifikować do załatwienia przez organ w zakresie określonym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Skoro wniosek skarżącego z dnia 30 września 2011 r. nie podlegał załatwieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to wniesioną skargę na bezczynność organu, jako niedopuszczalną należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powyżej określonej ustawy odrzucić. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł W. S. zaskarżając je w części dotyczącej punktu 1 i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.: - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchybienie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu i odrzucenie skargi w wyniku przyjęcia, że jest ona niedopuszczalna, gdyż sprawa nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu, o których mowa w art. 13 i 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a, a wniosek skarżącego nie podlega z mocy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej załatwieniu w trybie wskazanym w tej ustawie, gdy tymczasem skarga nie mogła być odrzucona z powyższego powodu, albowiem istotnie wniosek skarżącego winien być załatwiony w trybie wynikającym z art. 13 lub 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a trybu przewidzianego w przedmiotowej ustawie nie wyłączał przepis art. 1 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, nie obejmuje swym zakresem przedmiotowym dostępu do informacji publicznej żądanej przez skarżącego; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu, co skutkowało przyjęciem, że żądana informacja publiczna jest dostępna w innym trybie w rozumieniu tego przepisu. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej punktu 1 i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o przyznanie adwokatowi P. R. kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w niniejszej sprawie z urzędu na etapie postępowania kasacyjnego, oświadczając, że koszty te nie zostały zapłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że przez wzgląd na przedmiot żądanej informacji publicznej (wskazanie dat publikacji aktu normatywnego) założenie Sądu pierwszej instancji, iż sprawa nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu, o których mowa w art. 13 i 16 u.d.i.p. oraz wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., a wniosek skarżącego nie podlega z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. załatwieniu w trybie wskazanym w tej ustawie, jest wadliwe i prowadzi do naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Wskazać bowiem należy, że żądana informacja, w takim kształcie jak określił to skarżący, nie jest osiągalna w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a także w trybie pozostałych powołanych aktów publikacyjnych. O fakcie tym przesądza już art. 1 ust. 1 tej ustawy, który wskazuje, że ustawa określa zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych. Tożsamy zakres przedmiotowy miały powołane powyżej akty publikacyjne. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że daty publikacji oraz numery dziennika urzędowego i jego pozycje nie są osiągalne w trybie powołanych aktów normatywnych, w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Można co najwyżej stwierdzić, że są pochodną opublikowania aktu normatywnego, który np. stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wydawany jest z zachowaniem roku kalendarzowego, kolejnego numeru dziennika i kolejnej pozycji publikacyjnej oraz kolejnej strony. W ocenie skarżącego orzeczenie sądu byłoby prawidłowe, gdyby skarżący zażądał - powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej - udzielenia informacji publicznej w przedmiocie treści aktu normatywnego. Żądanie skarżącego odnosi się zaś do "ścieżki dostępu do aktu normatywnego". Powołana ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych określa zasady i tryb publikacji (jak też pozostałe akty publikacyjne, o których mowa powyżej), natomiast dokonanie przez obywatela ustalenia czy doszło do wypełnienia obowiązku publikacji oraz kiedy i gdzie ona nastąpiła może być realizowane w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na względzie w ocenie skarżącego skarga nie mogła być odrzucona, albowiem wniosek skarżącego winien być załatwiony w trybie wynikającym z art. 13 lub 16 u.d.i.p., a trybu przewidzianego w przedmiotowej ustawie nie wyłączał przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a wcześniej rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych i ustawa z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", gdyż przepisy powołanych aktów normatywnych nie obejmują swym zakresem przedmiotowym dostępu do informacji publicznej żądanej przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Klembów podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji i wniósł o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), iż strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków. Mając powyższe na względzie należało uznać, iż Sąd pierwszej instancji przesądzając czy żądana w niniejszej sprawie przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, winien był rozpoznać skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia tej informacji w sposób merytoryczny. Tymczasem Sąd ten odrzucając skargę na bezczynność przy jednoczesnej kwalifikacji żądania strony na gruncie u.d.i.p., uzależnił wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej od tego, czy sprawa może być załatwiona w prawnych formach działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Takie działanie pozbawia stronę prawa do kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. Jeżeli skarżący pozostaje w przekonaniu, iż żądane przez niego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., to może on wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu, w efekcie rozpoznania której sąd ma obowiązek przesądzić o charakterze informacji poprzez dokonanie kwalifikacji, czy żądane informacje są, czy też nie informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienie NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt 1049/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Specyfika ta wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisami prawa materialnego, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji przesądził o charakterze żądanej przez skarżącego informacji, jako nie znajdującej oparcia w przepisach u.d.i.p., powinien był ocenić zasadność wniesionej skargi w tym zakresie. Skarga została bowiem merytorycznie rozpoznana poprzez ocenę charakteru żądanej informacji, zatem brak było podstaw do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 1 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSA i WSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi i dlatego nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.