II SAB/Sz 11/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. N. na przewlekłość postępowania Burmistrza w przedmiocie podziału nieruchomości I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza w przedmiocie rozpoznania wniosku R. N. z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości i zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie określonej w punkcie I miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Burmistrzowi grzywnę w wysokości [...] zł ([...] złotych), IV. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego R. N. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...]r. R.N. wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Burmistrza w sprawie dotyczącej podziału działek nr [...]oraz [...] obr. geod. [...] Skarżący wniósł także o uznanie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wyznaczenie Burmistrzowi terminu załatwienia sprawy a także o ukaranie go maksymalną grzywną, przewidzianą prawem. W uzasadnieniu powyższej skargi skarżący podał, iż postępowanie w sprawie podziału działek [...] obręb [...] jest prowadzone od 4 lat. Burmistrz nagminnie i w rażący sposób narusza prawo. W tej sprawie wszystkie decyzje i postanowienia Burmistrza, (było ich 5) zostały uchylone przez SKO. SKO stwierdziło także bezczynność organu administracyjnego. Postępowanie Burmistrza w sprawie o podział nieruchomości narusza przepisy postępowania administracyjnego określone w art. 35 kpa i doprowadziło skarżącego do strat finansowych. Podejmowane przez Burmistrza działania mają charakter pozorny, nie zmierzają do zakończenia sprawy zgodnie z przepisami prawa, a przewlekanie sprawy ma na celu przeciąganie postępowania do czasu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego na niekorzyść skarżącego. Powyższe działania, ewidentnie naruszajce terminy załatwiania spraw, są niedopuszczalne. W dniu [...] roku SKO wydało postanowienie stwierdzające, iż postępowanie z wniosku R.N. w sprawie podziału ww. działek położonych w obrębie ewidencyjnym [...] prowadzone jest w sposób przewlekły i wyznaczyło Burmistrzowi 30 dniowy termin na rozpatrzenie wniosku strony. Burmistrz po raz kolejny całkowicie zignorował postanowienie SKO. Odpowiadając na skargę Burmistrz pismem z dnia [...] r. wyjaśnił, że przedłużające się postępowanie spowodowane jest brakiem ostatecznego postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości. Wykonując zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawarte w decyzji [...] z dnia [...]r., organ wystąpił do R.N. o sprecyzowanie żądania. R.N. sprecyzował swoje żądanie we wniosku z dnia [...]r. i załączył 5 egzemplarzy projektu podziału wraz z wykazami zmian danych ewidencyjnych, następnie, na wezwanie organu, uzupełnił wniosek o wymagane dokumenty. Dołączone w dniu [...]r. projekty podziału były inne niż wstępny projekt podziału, będący załącznikiem do postanowienia opiniującego [...] z dnia [...] roku, o czym R.N. został poinformowany pismem nr [...] z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. R.N. wystąpił z wnioskiem o "wydanie postanowienia o wymianie załącznika w postaci mapy wstępnego projektu podziału (pismo w aktach sprawy oznaczone nr [...]), na co organ nie wyraził zgody (pismo [...] z dnia [...]r.). Takie działanie strony potwierdza fakt, iż wstępny projekt podziału, stanowiący załącznik do postanowienia [...]z dnia [...]r., jest rzeczywiście inny niż dołączone w dniu [...]r. projekty podziału nieruchomości. Dnia [...]r. wydane zostało postanowienie [...], w którym organ odmówił pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działek nr [...], obręb [...]ze względu na stwierdzoną niezgodność z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...]r. [...]. W tym samym czasie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie równolegle toczyły się dwie sprawy z powództwa R.N. - sygnatura akt II SAB/Sz 117/11 oraz sygnatura II SAB/Sz 119/11, z których na dzień dzisiejszy zakończona została sprawa sygnatura akt II SAB/Sz 119/11 poprzez wydanie postanowienia z dnia [...] r. o odrzuceniu skargi, natomiast w sprawie sygn. akt II SAB/Sz 117/11 w dniu [...] r. złożona została przez R.N. skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 listopada 2011 r. Ponieważ organ dotychczas nie otrzymał z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zwrotu akt, dotyczących postanowienia odmawiającego pozytywnego zaopiniowania projektu podziału, postępowanie w tej sprawie nie mogło zostać zakończone i dniu [...] r. wydane zostało postanowienie nr [...]o zawieszeniu postępowania w sprawie o zatwierdzenie podziału działek nr [...], obręb [...], na które R.N. w dniu [...]r. złożył zażalenie. Podniesiony przez R.N. zarzut, iż w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie burmistrza [...] z dnia [...]r., jest bezpodstawny, ponieważ nie może ono stanowić podstawy do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działek nr [...], bowiem wstępny projekt podziału, będący załącznikiem do tego postanowienia, jest inny niż złożony przez stronę w dniu [...]r. projekt podziału nieruchomości. Dodatkowo Burmistrz wskazuje, że w wyniku wnikliwej analizy dokumentacji w niniejszej sprawie stwierdzone zostało, że postanowienie [...] z dnia [...]r. zostało wydane niezgodnie z prawem i jest obciążone wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa. Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skierowane zostało pismo [...]z dnia [...]r. o rozważenie wszczęcia postępowania w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 oraz art. 157 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ przyznaje, że postępowanie w sprawie jest nadmiernie wydłużone, jednakże postawa strony postępowania przyczynia się do takiego stanu rzeczy, gdyż poprzez kolejne skargi i inicjowanie postępowań sądowych prowadzi do sytuacji, że nie można dokończyć etapów postępowań, które leżą w kompetencji organu a konieczne są do przeprowadzenia przed zakończeniem bieżącego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Analiza akt postępowania, dotyczących złożonego przez skarżącego w dniu [...]r. wniosku inicjującego postępowanie podziałowe, dotyczące wskazanych działek, wskazuje na zasadność skargi. Po złożeniu przez skarżącego w/w wniosku zostało wydanych przez Burmistrza szereg rozstrzygnięć, które po ich zaskarżeniu przez skarżącego podlegały uchyleniu przez organ odwoławczy, a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wraz z zaleceniami, co do toku postępowania. W każdym z powyższych przypadków Burmistrz jako organ prowadzący przedmiotowe postępowanie zobowiązany był do przestrzegania terminów załatwienia sprawy określonych przez kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednocześnie w myśl art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Natomiast w myśl art. 37 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, w terminie ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ właściwy, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W toku postępowania zapadło postanowienie z dnia [...]r. znak [...], w którym organ wyższego stopnia, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczyło termin 30 dni na rozpatrzenie wniosku. Po doręczeniu powyższego postanowienia organ wydał postanowienie z dnia [...] roku znak [...], w którym odmówił pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działek nr [...]położonych w obrębie [...], przedstawionego na załączniku graficznym, będącym integralną częścią postanowienia, w związku z niezgodnością przedstawionego projektu z planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XV/148/2000 z dnia 18 maja 2000 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego nr 24, poz. 278 z 2000 r. Przedmiotowe postanowienie zostało zaskarżone przez stronę w trybie zażaleniowym i uchylone przez SKO postanowieniem z dnia [...]r. znak [...]. Jak wynika z odpowiedzi na niniejszą skargę, po powyższych zdarzeniach organ oczekuje na uprawomocnienie się postanowienia sądu administracyjnego w sprawie II SAB/Sz 117/11 i z uwagi na brak dokumentacji (przesłanej do Sądu w oryginale i bez sporządzenia potwierdzonych kopii) nie podejmuje żadnych czynności prowadzących do załatwienia sprawy. W zakresie rozpatrywanej w niniejszej sprawie przewlekłości w powadzeniu postępowania w literaturze wskazuje się, iż takie uchybienie obowiązków organu występuje w razie prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, a także jeśli działanie organu w toku postępowania polega na wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych, co powoduje, że formalnie organ nie jest bezczynny, jednak sprawa nie zostaje w rozsądnym terminie załatwiona. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy uznać należało, iż postawiony w rozpatrywanej skardze zarzut przewlekłości postępowania jest oczywiście uzasadniony. Wprawdzie organ na podstawie art. 36 Kpa określił nowy (przedłużony) termin załatwienia sprawy, niemniej jednak z uwagi na opisany powyżej przebieg postępowania i przedstawione uzasadnienie dla przesunięcia terminu załatwienia sprawy (tj. w oparciu o okoliczność, która znajduje się w gestii tego samego organu) - tego rodzaju działanie ocenić należy jako typowy przykład przewlekłego prowadzenia postępowania. Oceny powyższej nie może zmienić fakt wydania (skutecznie zaskarżonego) postanowienia negatywnie opiniującego projekt podziału choćby z tej przyczyny, że od daty uchylenia tegoż rozstrzygnięcia organ pozostaje w bezczynności oczekując na rozstrzygnięcie sądu w przedmiocie, który nie ma bezpośredniego znaczenia dla oceny dopuszczalności podziału. Należy też podkreślić, iż w ramach powyższych "zabiegów" organ bezpodstawnie wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, uchylone zresztą przez SKO. Jest to tym bardziej rażące, iż postanowieniem z dnia [...]r. znak [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając zażalenie skarżącego na przewlekłość postępowania w powyższej sprawie uznało powyższe zażalenie za uzasadnione, trafnie wskazując przesłanki powyższego rozstrzygnięcia. Jednocześnie SKO wyznaczyło organowi 30-dniowy termin do rozpatrzenia wniosku strony. Jego efektem było niezgodne z prawem zawieszenie postępowania przez organ I instancji. W tej sytuacji – zdaniem Sądu – zachodzi określona w art. 149 § 1 p.p.s.a. podstawa do uznania zasadności skargi na przewlekłość postępowania w przedmiotowej sprawie dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości, o co skarżący wystąpił do organu w [...] r. Wyjaśnienie Burmistrza, iż powodem powyższej przewlekłości jest to, iż złożony przez skarżącego wniosek o zatwierdzenie projektów podziału działek zawiera projekt tego podziału niezgodny z tym, który został pozytywnie zaopiniowany w [...] r. jest niezrozumiały, albowiem powyższa okoliczność nie stała na przeszkodzie końcowego rozstrzygnięcia sprawy, w przewidzianych w art. 35, 36 kpa terminach. Ze względu na czas prowadzenia postępowania i wielokrotne ewidentne naruszenie przez Burmistrza art. 35 i art. 36 Kpa uznać należało, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Konsekwencją powyższego jest uwzględnienie wniosku skarżącego o ukaranie skarżonego organu grzywną, której wysokość – jako adekwatną do okoliczności sprawy Sąd określił na kwotę [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie znajduje podstawę w art. 149 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 3 p.p.s.a. Orzeczenie w pkt IV wyroku opiera się na dyspozycji art. 200 p.p.s.a.