II GSK 1459/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 113/12 w sprawie ze skargi E. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 113/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., w wyniku rozpoznania skargi E. Ś., uchylił punkt 2 decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2011 r. i orzekł, że w tym zakresie decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego – orzekając ponownie w sprawie na skutek uchylenia decyzją z dnia [...] marca 2011 r. wydaną przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej GITD) decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. – decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nałożył na E. Ś. (dalej skarżący) prowadzącego Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "E." karę pieniężną w wysokości 4.100 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia potwierdzającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą, wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego (oznaczenie czasowe na wykresówce nie było zgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu). Fakty, które stały się podstawą stwierdzenia powyższych uchybień zostały ujawnione podczas kontroli drogowej, przeprowadzonej na drodze krajowej [...] w dniu [...] listopada 2010 r., której poddany został pojazd marki S. o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazdem tym kierował E. P., wykonujący transport drogowy rzeczy w imieniu przedsiębiorcy E. Ś.. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając, że została ona wydana po błędnym ustaleniu, że przejazd w dniu [...] listopada 2010 r. był wykonywaniem transportu drogowego w jego imieniu (przedsiębiorcy). W istocie pojazd, którego dotyczy ten przejazd, został użyczony E. P. w dniu [...] listopada 2010 r., a umowa użyczenia została zawarta w formie ustnej. Organ I instancji przesłuchał jedynie E. P., zeznaniom tym nie dał wiary. W decyzji nie wskazano przyczyn dla których organ orzekający odmówił wiary zeznaniom E. P.. W związku z tym, powołując się na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r., z której wynikał obowiązek wyjaśnienia w czyim imieniu był wykonywany przewóz w dniu kontroli, ustalenia organu uznał za wadliwe. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. GITD w pkt 1 uchylił decyzję organu I instancji, a pkt 2 nałożył na E. Ś. karę pieniężną w wysokości 1.100 zł za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia potwierdzającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą oraz nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego. Organ odwoławczy stwierdził, iż o tym w czyim imieniu jest dokonywany przewóz decyduje charakter przewozu. Kierowca E. P. w trakcie kontroli zeznał, że wykonuje przewóz w imieniu odwołującego się przedsiębiorcy, przewozić miał na polecenie tego przedsiębiorcy przekazane mu przez dyspozytora. U odwołującego się przedsiębiorcy jest zatrudniony od dnia kontroli, tj. [...] listopada 2010 r. (protokół przesłuchania z [...] listopada 2010 r.). W ocenie organu powyższe oznacza, że przewóz był wykonywany w imieniu odwołującego się, a więc ewentualny fakt użyczenia pojazdu nie ma znaczenia. Nadto zdaniem GITD podstawowe znaczenie mają ustalenia faktyczne poczynione w dniu kontroli. Zeznania kierującego E. P. z dnia [...] maja 2011 r. i oświadczenie z [...] grudnia 2010 r. w powiązaniu z zeznaniami z dnia [...] listopada 2010 r. wydają się mało wiarygodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając pkt 2 decyzji GITD, wskazał, że skarżący nie kwestionuje przesłanek nałożenia kary, bowiem uważa, że nie wykonywał transportu drogowego w dniu [...] listopada 2010 r. (protokół kontroli), wobec czego nie jest legitymowany do wymierzenia mu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie. Sąd, powołując się na treść art. 92 u.t.d., wskazał, że pierwszym obowiązkiem w sprawie w której następuje wymierzenie kary pieniężnej, o której mowa w tym przepisie, jest ustalenie osoby wykonującej przewóz drogowy, co stanowi przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie i było przyczyną uchylenia przez organ odwoławczy (decyzją z dnia [...] marca 2011 r.) decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. W decyzji z dnia [...] marca 2011 r. wskazał na konieczność ustalenia przez organ I instancji, w czyim imieniu faktycznie był wykonywany przewóz w dniu [...] listopada 2010 r. Podkreślił, że dotychczasowe ustalenia, które stały się podstawą nałożenia kary pieniężnej na E. Ś. zostały oparte na zeznaniach E. P. (protokół przesłuchania z dnia [...] listopada 2010 r.), którym ten zaprzeczył w oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2010 r., wniesionym wraz z odwołaniem. W związku z tym organ odwoławczy wskazał na potrzebę przesłuchania kierowcy E. P. oraz skarżącego E. Ś. w celu ustalenia, iż to w imieniu kierowcy wykonywany był kontrolowany przewóz. Natomiast organ I instancji przesłuchał jedynie w dniu [...] maja E. P.. Do przesłuchania skarżącego nie doszło też przed organem odwoławczym. W ocenie Sądu I instancji w sytuacji sprzecznych zeznań z dnia [...] listopada 2010 r. i [...] maja 2011 r., złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej, organ orzekający powinien zwrócić się do odpowiednich organów ścigania, aby zbadały tę kwestię w kontekście odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Dopiero wszczęcie postępowania karnego przez właściwy organ w sprawie złożenia fałszywych zeznań umożliwia zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszeń u.t.d. WSA uznał również za zasadny zarzut ograniczenia postępowania jedynie do przesłuchania kierowcy. Zdaniem WSA z art. 75 § 1 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) wynika, że organy powinny uwzględnić wniosek skarżącego dotyczący jego przesłuchania, bowiem dotyczył on okoliczności mającej znaczenie zasadnicze dla sprawy, a mianowicie ustalenie, kto dokonywał przewóz w dniu [...] listopada 2010 r. W ocenie Sądu I instancji ustalenie, że tego przewozu dokonywał skarżący nastąpiło z naruszeniem art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Ustalając stan faktyczny organy są bowiem zobowiązane do wyczerpania wszystkich środków dowodowych temu służących. Między innymi właściwym może być skorzystanie z przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, według reguł określonych w k.p.a., aby można było dojść do przekonania, że decyzja nie jest oparta o dowolne uznanie organu ją wydającego, lecz jest wynikiem dążenia do osiągnięcia prawdy materialnej. Skoro w sprawie nie ustalono w sposób właściwy, kto dokonywał przewozu w dniu [...] listopada 2010 r., a w szczególności czy był to skarżący, to zdaniem Sądu przedwczesna byłaby kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dokonywana zresztą z urzędu, co do samych stwierdzonych naruszeń u.t.d. i związanych z tymi naruszeniami kar pieniężnych. Sąd wskazał, że w postępowaniu ponownym organ odwoławczy winien po pierwsze ustalić, czy skarżący istotnie dokonywał przewozu w dniu [...] listopada 2010 r. Ustalenie w tym zakresie powinno znaleźć odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji, a dopiero po ewentualnym wykazaniu, iż przewóz był dokonywany przez skarżącego organ ma obowiązek wskazania na dokonane naruszenia i związaną z nimi karę pieniężną. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył GITD, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 86 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w oparciu orzeczenia na całkowicie błędnej i zupełnie odmiennej od organów administracji ocenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, które w rezultacie doprowadziły Sąd I instancji do przyjęcia, że organy administracji nie przeprowadziły postępowania administracyjnego zgodnie z zasadami wyrażonymi w przywołanych przepisach k.p.a., albowiem nie wyczerpały wszelkich, niezbędnych środków prawnych, tak aby mogło dojść do przekonania, że decyzja nie jest oparta o dowolne uznanie organu ją wydającego, lecz jest wynikiem dążenia organu do osiągnięcia prawdy materialnej, czego rezultatem – w ocenie Sądu I instancji – było nieustalenie, kto był faktycznym wykonawcą przewozu w dniu [...] listopada 2010 r.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że wobec sprzecznych zeznań kierowcy E. P. złożonych w dniach [...] listopada 2010 r. i [...] maja 2011 r. organ nie był uprawniony do oceny tych zeznań i do odmówienia wiary zeznaniom z dnia [...] maja 2011 r. a także zgodnemu z tymi ostatnimi zeznaniami pisemnemu oświadczeniu kierowcy z dnia [...] grudnia 2010 r., lecz zobligowany był w takiej sytuacji zwrócić się do odpowiednich organów ścigania, aby zbadały tę kwestię w kontekście odpowiedzialności karnej kierowcy za fałszywe zeznania do tego czasu ewentualnie zwiesić postępowanie administracyjne w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga kasacyjna – mimo że nie w pełni można podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – nie ma uzasadnionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu. Jak wskazano wyżej, we wniesionej skardze kasacyjnej zostały podniesione dwa zarzuty, oba oparte na drugiej podstawie kasacyjnej. Pierwszy z nich zarzucał naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 86 k.p.a., drugi tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 86 k.p.a. Jeżeli chodzi o pierwszy z tych zarzutów, to tak ze sposobu jego sformułowania, jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie można ustalić, na czym miałoby polegać naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sprawie, w której została wniesiona skarga kasacyjna. Ani sam zarzut, ani uzasadnienie nie wskazuje, na czym ma polegać uchybienie Sądu. Sformułowanie jest tak ogólne i oderwane od okoliczności towarzyszących sprawie niniejszej, że równie dobrze można by je stawiać w jakiejkolwiek innej sprawie. Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca powołując się na doktrynę i orzecznictwo dotyczące ww. przepisów prawa, podnosi jedynie to, że Sąd nie podzielił dokonanej przez organ oceny dowodów i wyciągniętych stąd wniosków. Organ bowiem stanął na stanowisku, że zastosowane przez niego rozumowanie i trafność (jak to sam ocenia) wyciągniętych przez niego wniosków – m.in. opartych o doświadczenie życiowe organu – pozwala na zaniechanie dokładniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz na zrezygnowanie z przeprowadzenia wszystkich dostępnych i wnioskowanych przez stronę dowodów, nawet tych, których przeprowadzenie organ sam uznał za konieczne. W związku z powyższym godzi się zwrócić uwagę, że Sąd w zaskarżonym wyroku nie dokonywał ustaleń faktycznych, a jedynie wskazał, że stan faktyczny ustalony przez organ nie w pełni został oparty na dostępnych i możliwych do przeprowadzenia dowodach, w szczególności że dotyczą one okoliczności kwestionowanych przez stronę. I to właśnie w tego rodzaju praktykach Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się do okoliczności sprawy niniejszej, stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można odmówić racji. Natomiast można by postawić zarzut zbyt daleko posuniętej lakoniczności uzasadnienia wyroku w kontekście podejścia ujawnionego w uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem jego kontroli. W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu podstawową okolicznością mającą podlegać udowodnieniu było to, czy kierujący zatrzymanym do kontroli pojazdem dokonywał przewozu w imieniu i na rzecz właściciela pojazdu, czy też w imieniu własnym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że był to pierwszy dzień zatrudnienia kierowcy u właściciela pojazdu. Zostało też podniesione, że nie był to przejazd dokonywany w ramach świadczenia pracy, lecz jako przejazd próbny. W tym stanie rzeczy może mieć istotne znaczenie ustalenie, czy przewóz towaru znajdującego się na samochodzie był świadczeniem wykonywanym przez kierowcę na rzecz pracodawcy, czy na rzecz innego podmiotu, przy okazji dysponowania stosownym pojazdem. A co nie zostało wykazane, gdyż jak sam organ stwierdza na str. 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, kierowca: "Nie okazał jednak dokumentów dotyczących przewożonego towaru, ani dokumentów poświadczających w czyim faktycznie imieniu ten przejazd jest wykonywany". Przy tych uwarunkowaniach organ w zaskarżonej decyzji (str. 9) przyjął, np. że: "W rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia iż kontrolowany pojazd został użyczony kierowcy, bowiem co nie ulega wątpliwości przewóz był wykonywany w imieniu strony". Przecież to właśnie fakt użyczenia (art. 712 § 1 kc) powoduje, iż powstaje wątpliwość, w jakim celu dana rzecz (w tym przypadku samochód) jest wykorzystywana. Na tej samej stronie uzasadnienia decyzji organ stwierdza: "Należy również podkreślić, iż jak zeznał sam kierowca towar przewożony w dniu kontroli był własnością strony, a nie kierowcy, lub innego podmiotu na rzecz, którego kierowca wykonywał kontrolowany przewóz". Nie wiadomo jednak, na czym, w szczególności na jakich dowodach, organ opiera swoje przekonanie, że kierowca w pierwszym dniu jego zatrudnienia zna majątek pracodawcy i jego twierdzenia w tym względzie przesądzają o tym, co jest własnością pracodawcy. Na uwagę zasługuje przy tym, że jednocześnie organ odmawia wysłuchania samego pracodawcy, czyli domniemanego właściciela, chociażby tylko na tę właśnie okoliczność , tj. czy był on właścicielem tego towaru, czy też nie. W tym samym miejscu pojawia się też następująca konstatacja organu: "Nie można też nie zauważyć, że skarżący na poparcie swoich twierdzeń o wykonywaniu przedmiotowego przewozu w imieniu Pana E. P., nie poparł żadnymi dowodami. Samo oświadczenie kierowcy w powiązaniu z jego wcześniejszymi zeznaniami złożonymi w trakcie kontroli pod groźbą odpowiedzialności karnej wydają się mało wiarygodne". Tymczasem skarżący (E. Ś.) nie twierdził – tak jak to założył organ – że to on (pracodawca) dokonywał przewozu, a tym bardziej w imieniu dopiero co zatrudnionego pracownika, kierowcy (E. P.). Wręcz przeciwnie. Twierdził on, że to E. P. we własnym imieniu przewoził miał węglowy. Ponadto, jeżeli twierdzenia kierowcy (E. P.) są mało wiarygodne, to organ nie powinien na nich opierać rozstrzygnięcia, a przecież tylko na nich jest ono oparte. Tak więc, w tym momencie, zupełnie już nie wiadomo dlaczego to co jest – jak sam to organ stwierdza – mało wiarygodne stało się podstawą rozstrzygnięcia. Na marginesie można zwrócić uwagę, że organ jako ujawniony fakt przyjmuje np. "wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty". Tymczasem faktem ujawnionym mógłby co najwyżej być fakt braku odpowiednich (konkretnych) dokumentów, natomiast "wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem obowiązku" jest już prawną oceną ujawnionego faktu, wynikającą z dokonanej przez organ subsumpcji ujawnionego stanu faktycznego z przepisami prawa. Jak więc z tego wynika organ jako fakty przyjmuje dokonywane przez samego siebie ich prawne oceny. Z kolei na str. 7 zaskarżonej decyzji organ stwierdza: "Podczas wyżej opisanej kontroli drogowej kierowca nie okazał do kontroli odcinka kontrolnego opłaty za przejazd po drogach krajowych, a na szybie kontrolowanego pojazdu nie znajdowała się winieta samoprzylepna opłaty za przejazd po drogach krajowych, ważna na dzień kontroli. Ponieważ DMC kontrolowanego pojazdu samochodowego przekraczała 12 ton, w związku z powyższym stwierdzono, iż w dniu kontroli był wykonywany przewóz drogowy bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych". Wynika więc z tego, że – zdaniem organu – dopiero przekroczenie DMC o 12 ton powoduje obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Jednakże czym innym jest opłata za korzystanie z dróg krajowych, a czym innym opłata za przekroczenie DMC, jak również różnie będzie się kształtować odpowiedzialność pracodawcy, w zależności od ustalenia kto dokonywał przewozu drogowego: kierowca czy jego pracodawca oraz w jaki sposób doszło do przekroczenia DMC. W tym stanie rzeczy, przy takim "rozgospodarowaniu" zgromadzonego materiału dowodowego, oczywiste jest, że takie działanie organu nie da się pogodzić z postanowieniami art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję z powodu niezgodności z tymi przepisami, a jedynym zarzutem jaki można byłoby postawić temu orzeczeniu to brak szczegółowego wskazania i omówienia wszystkich uchybień. Nie może to jednak stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Przechodząc natomiast do zarzutu naruszenia art. 86 k.p.a. w pierwszym rzędzie należy wskazać na zawarte na str. 9 zaskarżonej decyzji sformułowanie: "W związku z powyższym na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ odwoławczy nie może przyjąć, iż przewóz został wykonany w imieniu kierowcy i to on winien być adresatem decyzji organu I instancji". Z powyższego stwierdzenia wynika zatem, że dopiero przy końcowej ocenie materiału dowodowego (zgromadzonego w sprawie) ustalono, że tylko E. Ś. jest stroną (adresatem decyzji) w niniejszej sprawie. Tym samym w całym toku postępowania wyjaśniającego zarówno E. Ś., jak i E. P. występowali w takiej samej roli, z tym, że organ od początku traktował E. P. jako świadka, a E. Ś. jako stronę. Tak więc w toku postępowania E. P. mógł swobodnie składać zeznania, natomiast E. Ś. nie mógł się wypowiedzieć nawet w ramach przesłuchania strony. Godzi się przy tym zauważyć, że jak jest to powszechnie przyjęte w judykaturze, jak i doktrynie od przesłuchania stron należy odróżnić wyjaśnienia stron, które nie są środkiem dowodowym, a dotyczą przedstawienia przez stronę stanu faktycznego sprawy wymagającego udowodnienia i dowody na poparcie zgłoszonych twierdzeń – vide np. B. Adamiak [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H.Beck 2013, t. 8 do art. 86 k.p.a. oraz wyrok NSA z dnia 2 lipca 1997 r. w sprawie SA/Łd 3192/95 (LEX nr 30821). Nie można też pominąć, że już wcześniej, w decyzji z dnia [...] marca 2010 r. organ sam stwierdził konieczność przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony i z tego względu uchylił decyzję organu I instancji. Mimo to dowód ten nie został przeprowadzony, natomiast ponownie został przesłuchany E. P., który złożył zeznania odmienne niż wcześniej. Jest zatem oczywiste, że w takiej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy istotne dla rozstrzygnięcia fakty stały się jeszcze bardziej niewyjaśnione, niż poprzednio. To, w szczególności w świetle już raz zajętego stanowiska, tym bardziej wskazywało na potrzebę przeprowadzenia dowodu z przesłuchania E. Ś. w charakterze strony, o ile nie należało rozważyć możliwości zastosowania art. 95 § 1 k.p.a. Tymczasem organ przyjął że skoro w art. 86 k.p.a. ustawodawca stwierdził, iż organ "może przesłuchać stronę", to tym samym organ może dowolnie stosować ten przepis. W związku z powyższym konieczne jest przypomnienie, że tzw. uznanie administracyjne i związana z tym swoboda organu nie oznacza dowolności jego działania. Owa możliwość skorzystania z tego środka dowodowego dotyczy sytuacji, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Organ zatem musi podjąć decyzję, czy dane okoliczności pozostaną nadal niewyjaśnione – a zatem brak byłoby podstaw do wydania zaskarżonej decyzji – czy też należy sięgnąć jeszcze po ten środek dowodowy. W przypadku rezygnacji z tego dowodu organ jednakże naraża się na zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Z tego względu na organie spoczywa powinność wykazania, że nieskorzystanie z tej możliwości nie narusza nadrzędnego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jednakże ani w skardze kasacyjnej, ani w zaskarżonej decyzji, organ nie przedstawił żadnej argumentacji, z której wynikałoby, że zaniechanie przeprowadzenia dowodu określonego w art. 86 k.p.a. nie narusza obowiązku organu określonego w art. 77 § 1 k.p.a. Co więcej, w skardze kasacyjnej (str. 8) wręcz zostało wskazane, że: "Mając zatem na uwadze całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, organ dokonał jego oceny działając w granicach wyznaczonych przez normę prawną z art. 80 k.p.a., nie dając wiary późniejszym zeznaniom świadka oraz wyjaśnieniom składanym w sprawie przez skarżącego". Tym samym organ potraktował składane w toku postępowania wyjaśnienia E. Ś. jako dowód, którym nie są, a zaniechał przeprowadzenia rzeczywistego (choćby nawet "subsydiarnego") dowodu, jakim jest przesłuchanie strony. W zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji organ w zakresie dowodów osobowych oparł się wyłącznie na zeznaniach p. E. P., który podał, że: (1) "wykonuje transport drogowy miału, który załadował z wagonów w Z. na polecenie szefa za pośrednictwem dyspozytora. Obowiązany był do przewiezienia towaru do S. na skład węglowy" – str. 4; (2) "wykonuje przewóz w imieniu przedsiębiorcy Pana E. Ś., przewożony towar został załadowany na polecenie szefa" – str. 8; (3) "wykonywał transport drogowy we własnym imieniu i na swoją rzecz na trasie z Z. do S.. Przewoził miał z wagonów z kolejowych przy bocznicy w Z. przy P.. Pan Ś. nie zlecał mu przewozu. Miał został mu wydany bez jakiegokolwiek dokumentu, a miał był własnością firmy "E.". Zeznał, iż chciał się wykazać, zrobić próbę i tą usługę wykonał. Na użyczenie kontrolowanego pojazdu zawarł z Panem E. Ś. umowę ustną, którą po kontroli została mu wypowiedziana z powodu posłużenia się licencją" – str. 8. Oczywiste jest, że mamy tutaj do czynienia z przedstawieniem dwóch wzajemnie wykluczających się wersji przebiegu zdarzeń, ale jednocześnie zostały wskazane fakty, które nie zostały zbadane, a mogły mieć wpływ na to, który z podawanych przebiegów zdarzeń należy uznać z prawdziwy. I tak, nie zostało wyjaśnione, czy do wykonania przewozu doszło na plecenie szefa za pośrednictwem dyspozytura, czy też na podstawie ustnej umowy użyczenia, czyli bez pośrednictwa dyspozytora. Czy miał obowiązek przewiezienia miału, czy też była to jego własna inicjatywa. Do kogo ten miał należał, ewentualnie należało wyjaśnić, dlaczego oświadczenie kierowcy ma przesądzać o tym, kto jest właścicielem przewożonego towaru. W jaki sposób doszło do jego załadunku – na skutek dyspozycji E. P., E. Ś., czy może dyspozytora. Kto miał być odbiorcą ładunku. Odpowiedź na te pytania mogłaby dać podstawy do tego, który z dwóch wariantów przebiegu zdarzeń należy uznać za prawdziwy ze wskazaniem dowodów potwierdzających zasadność zajętego stanowiska. Jednakże w miejsce pełnego wyjaśnienia pojawiających się w sprawie okoliczności faktycznych organ odwołał się do własnych spekulacji. W ich wyniku organ doszedł do tego (str. 8), że o tym w czyim imieniu jest wykonywany przewóz decyduje też to... "w czyim imieniu jest on wykonywany" – co jest wręcz akademickim przykładem błędu logicznego nazywanego idem per idem – w związku z czym przyjął, iż dalsze okoliczności nie mają znaczenia, "bowiem co nie ulega wątpliwości przewóz był wykonywany w imieniu strony" (czyli E. Ś.), jak to ostatecznie skonstatował organ. Dla organu "Zastanawiające jest, że jeżeli przewóz był wykonywany przez Pana E. P. to dlaczego dysponował on licencją strony, kiedy miał wykonywać przewóz we własnym imieniu i wiadomo jest, iż taką licencją należącą do innej osoby nie ma prawa się posługiwać". Tymczasem na tej samej stronie, dziesięć wierszy wyżej, organ przywołuje wypowiedź E. P., który miał stwierdzić, że "Licencja znajdowała się w pojeździe, a w zdenerwowaniu podczas kontroli wydał wszystkie dokumenty, które znajdowały się w pojeździe". W dalszej części rozważań organ stwierdza również: "Ponadto zdaniem organu odwoławczego, podstawowe znaczenie mają ustalenia dotyczące stanu faktycznego, stwierdzone w toku kontroli. Zasadniczo na tym etapie postępowania strona ma możliwość wpływu na ocenę, czy nastąpiło określone naruszenie przepisów u.t.d. oraz na kwalifikację tego przekroczenia". Jednakże nie ulega wątpliwości, że strona (E. Ś.) nie była obecna (i z reguły tego rodzaju strona nie jest obecna) przy kontroli drogowej, co w świetle zasad doświadczenia życiowego wskazuje, iż nie ma ona żadnego wpływu na jej przebieg. Skoro jednak organ doszedł do wniosków przeciwnych, to kwestia ta wymagała wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji i wskazania tak środków prawnych, jak i możliwości faktycznych, z których mogła skorzystać. Ponadto nie wiadomo też, na czym miałby polegać jej wpływ na "na ocenę, czy nastąpiło określone naruszenie przepisów u.t.d. oraz na kwalifikację tego przekroczenia", a nie jedynie na sam przebieg kontroli drogowej. W tym stanie rzeczy tak wydana decyzja w żaden sposób nie daje się pogodzić z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 4 k.p.a., w związku z czym zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem i w pełni uzasadniony zachodzącymi w sprawie okolicznościami. Natomiast rację ma skarżący, że nie jest prawnie uzasadniony zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku następujący pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: "W sytuacji sprzecznych zeznań z dnia [...] listopada 2010 roku i [...] maja 2011 roku, złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej, organ orzekający powinien zwrócić się do odpowiednich organów ścigania, aby zbadały tę kwestię w kontekście odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Dopiero wszczęcie postępowania karnego przez właściwy organ w sprawie złożenia fałszywych zeznań umożliwia zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszeń utd. W przypadku braku podstaw do zawieszenia postępowania organy obowiązane są wydać stosowną decyzję." Co prawda Kodeks postępowania administracyjnego nie statuuje expressis verbis zasady swobodnej oceny dowodów, jednakże obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), obowiązek oceniania na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) oraz obowiązek wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.) de facto tego rodzaju zasadę wprowadzają do postępowania administracyjnego. Tak więc, organ administracji nie musi oczekiwać na wynik postępowania karnego w sprawie składania fałszywych zeznań, aby jakąś okoliczność uznać za udowodnioną lub nieudowodnioną. Przepisy postępowania administracyjnego przyznają mu bowiem własne kompetencje w tym zakresie. Jednakże owa swoboda oceny dowodów, nie może oznaczać dowolności dokonywanych ocen jak również dowolności dobierania i przeprowadzania dowodów, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej. Z tego względu, na zasadzie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia – w części nakazującej organowi zawieszenie postępowania celem spowodowania wszczęcia postępowania dotyczącego składania fałszywych zeznań i oczekiwania do jego zakończenia – odpowiada prawu.