II SA/Ol 150/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Szczytno z dnia 30 listopada 2011r., nr XIV/124/2011 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 17 stycznia 2012r. Wojewoda wywiódł skargę na uchwałę Nr XIV/124/2011 Rady Gminy Szczytno z dnia 30 listopada 2011r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szczytno. W ocenie strony skarżącej z analizy dokumentacji planistycznej wynika, że tekst i rysunek uchwalonej zmiany studium różnią się miedzy innymi w zakresie lokalizacji schroniska dla zwierząt od projektu uprzednio wyłożonego do publicznego wglądu. Ponadto stosownie do art. 11 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag zgłoszonych do projektu wyłożonego do publicznego wglądu. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy, studium uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozstrzygnięcia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem Rada Gminy Szczytno w dniu 27 października 2011r. podjęła uchwałę Nr XIII/110/2011 w sprawie rozstrzygnięcia uwag zgłoszonych do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szczytno czyli miesiąc wcześniej niż uchwała Nr XIV/124/2011 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szczytno, która została podjęta w dniu 30 listopada 2011r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na okoliczność niewłaściwego umocowania pełnomocnika strony skarżącej, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że nawet gdyby odrzucenie skargi nie było zasadne ze względu na uzupełnienie stosownych braków formalnych to i tak jest ona niezasadna. Zdaniem Rady Gminy Szczytno uchybienia wskazywane przez skarżącego nie mają charakteru istotnego, a tym samym nie mogą doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. To zaś, że tekst i rysunek uchwalonej zmiany studium jest odmienny w zakresie lokalizacji schroniska dla zwierząt od projektu uprzednio wyłożonego do publicznego wglądu wynika z faktu uwzględnienia uwagi mieszkańców w tym zakresie. Taka okoliczność nie stanowi zaś o konieczności ponawiania czynności planistycznych. Ponadto zdaniem organu zarzut braku jednoczesnego uchwalenia zmiany studium i rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag jest również bezzasadny. Jednoczesne bowiem uchwalenie studium i rozstrzygnięcie o rozpatrzeniu uwag nie oznacza rozstrzygnięcia tych kwestii w jednym głosowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przede wszystkim trzeba podnieść, że odrzucenie skargi z powodów wskazanych w odpowiedzi na skargę nie byłoby zasadne, gdyż w aktach sądowych sprawy znajduje się pełnomocnictwo uprawniające wskazanego w nim pełnomocnika, który wywiódł skargę na rzeczoną uchwałę, m.in. do występowania w imieniu wojewody przed wszystkimi sądami (akta sądowe, k. – 17). Przede wszystkim trzeba podnieść, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Stosownie zaś do art. 28 ust. 1 tej ustawy naruszenie zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ocenie strony skarżącej z analizy dokumentacji planistycznej wynika, że tekst i rysunek uchwalonej zmiany studium różnią się między innymi w zakresie lokalizacji schroniska dla zwierząt od projektu uprzednio wyłożonego do publicznego wglądu. Ponadto zarzucono, że Rada Gminy Szczytno w dniu 27 października 2011r. podjęła uchwałę Nr XIII/110/2011 w sprawie rozstrzygnięcia uwag zgłoszonych do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szczytno czyli miesiąc wcześniej niż uchwałę Nr XIV/124/2011 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szczytno, która została podjęta w dniu 30 listopada 2011r. W ocenie Sądu przedstawione w skardze zarzuty są niezasadne. Istotnym jest w pierwszej kolejności wskazanie, iż jednoczesne uchwalenie studium i rozstrzygnięcie o rozpatrzeniu uwag nie oznacza rozstrzygnięcia tych kwestii w jednym głosowaniu. Nie można bowiem wykluczyć, iż przedmiotem rozstrzygnięcia będzie więcej niż jedna uwaga. Może więc dojść do sytuacji, w której rada gminy zamierza jedną lub kilka uwag uwzględnić, pozostałych zaś nie uwzględniać. Nadto należy mieć na uwadze, że jednoczesne (w jednym głosowaniu) ustosunkowanie się do przedstawionych uwag i podjęcie uchwały w sprawie studium mogłoby prowadzić do merytorycznych sprzeczności. Stąd też podjęcie uchwały w sprawie gminnego studium i jednoczesne rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag powinno być poprzedzone głosowaniem w sprawie uwzględnienia poszczególnych uwag (por. Tomasz Bąkowski, komentarz do art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ponadto niezasadne byłoby podjęcie przez radę gminy uchwały o uchwaleniu studium z załącznikiem zawierającym rozstrzygnięcie o uwzględnieniu przez radę uwag, co nie znajduje odzwierciedlenia w treści studium. Rozpatrzenie uwag powinno być zatem czynnością odrębną od uchwalenia studium i poprzedzającą jego uchwalanie. Sposobem pokonania trudności proceduralnych, stworzonych poniekąd przez samego ustawodawcę, może być głosowanie nad uwagami i przekazanie wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta) uwzględnionych przez radę uwag do wprowadzenia ich do studium, a następnie podjęcie zbiorczej uchwały zawierającej przegłosowane poprzednio stanowisko wobec uwag oraz uchwały w sprawie studium, przy czym studium w swojej treści będzie już uwzględniało przyjęte przez radę uwagi (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, 6 wydanie, str. 130, vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2010r., II OSK 337/10). Dlatego też to, że rozstrzygnięcie co do załatwienia uwag nie zostało podjęte w jednym głosowaniu z uchwałą w sprawie zmiany studium absolutnie nie może być przesłanką stwierdzenia nieważności takiej uchwały co do zmiany studium. Nie wywołuje to również obowiązku ponawiania czynności planistycznych. Ustawodawca - w przeciwieństwie do procedury poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego - nie wprowadził obowiązku ponawiania czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu studium. Zmiana projektu studium przez radę gminy w wyniku uwzględnienia uwagi dotyczącej tego projektu nie wywołuje potrzeby ponowienia czynności wymienionych w art. 11, gdyż w odniesieniu do trybu uchwalania studium brak jest odpowiednika art. 19, który przewiduje powtórzenie czynności odnoszących się do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w razie zmiany tego projektu przez radę gminy (por. Z. Kostka, J. Hyla, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz i przepisy wykonawcze, Gdańsk 2004r., str. 32, podobnie Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, 6 wydanie, str. 129). Rozwiązanie takie koresponduje z charakterem prawnym studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a zatem procedura jego uchwalania nie wymaga wprowadzania takich gwarancji, jakie są uzasadnione w procedurze uchwalania aktu prawa miejscowego. Celem sformalizowanej procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego jest m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść normatywna jako aktu prawa powszechnie obowiązującego będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Z kolei istotą studium jest jedynie określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ustawy), a nie tworzenie norm prawnych powszechnie obowiązujących. Jak wynika z samej nazwy tego aktu planistycznego, jak również art. 10 ustawy regulującego treść tego aktu, studium gminne określa uwarunkowania (art. 10 ust. 1) oraz kierunki (art. 10 ust. 2) zagospodarowania przestrzennego gminy. Ze względu na wewnętrzny charakter studium wystarczającą gwarancją zapewnienia w procedurze planistycznej czynnika społecznego jest umożliwienie składania wniosków i uwag do projektu studium oraz udział w dyskusji publicznej bez konieczności ponawiania czynności planistycznych (por. wyrok NSA z 21 października 2011r., II OSK 1589/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2010r., II SA/Kr 934/10). To zaś, że na gruncie przedmiotowej sprawy tekst i rysunek uchwalonej zmiany studium jest odmienny w zakresie lokalizacji schroniska dla zwierząt od projektu uprzednio wyłożonego do publicznego wglądu wynika właśnie z faktu uwzględnienia uwagi mieszkańców w tym zakresie. Wprawdzie potrzeby ponowienia czynności planistycznych wykluczyć automatycznie w każdym przypadku nie można, jednakże z całą pewnością braku takiego ponowienia nie można traktować jako naruszenia trybu postępowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej jako istotnego naruszenia trybu postępowania (por. wyrok NSA z 21 października 2011r., II OSK 1589/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2010r., II SA/Kr 934/10). Wobec powyższego, Sąd na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.