II OSK 337/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie: Sędzia del. WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 238/09 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Gaworzyce z dnia 30 grudnia 2008 r. nr XXI/112/2008 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 2 października 2009 r., II SA/Wr 238/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej jako: WSA) oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Gaworzyce z dnia 30 grudnia 2008 r., nr XXI/112/2008 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce. W uzasadnieniu WSA wskazał, że Rada Gminy Gaworzyce uchwałą nr XXI/112/2008 z dnia 30 grudnia 2008 r. uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce. W § 2 tego aktu wyjaśniono, że załącznikami do uchwały są: 1) Tekst studium, stanowiący załącznik nr 1; 2) Rysunek studium pt. "Uwarunkowania" wykonany w skali 1: 10000, stanowiący załącznik nr 2; 3) Rysunek studium pt. "Kierunki" wykonany w skali 1:10000, stanowiący załącznik nr 3; 4) Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, stanowiące załącznik nr 4. Na powyższą uchwałę skargę do WSA - jako organ nadzoru - wniósł Wojewoda Dolnośląski, wnioskując o stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wnioskuje o stwierdzenie nieważności uchwały w całości z uwagi na fakt rażącego naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej jako: upzp), zgodnie z którym studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12 a tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. W ocenie wojewody, załączone do zaskarżonej uchwały w załączniku nr 4 "Rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag zgłoszonych na podstawie art. 11 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wyłożonego projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gaworzyce" nie stanowi dokumentu podjętego przez radę gminy. Jest ono sygnowane podpisem Wójta Gminy Gaworzyce, co - według wojewody - potwierdza, że nie jest to dokument podjęty i rozpatrzony przez radę gminy. Zdaniem organu nadzoru, z załączonych do uchwały dokumentów wynika, że Rada Gminy Gaworzyce nie zrealizowała wymogu przepisu art. 12 ust. 1 upzp. Skarżący dodał, że wniosek ten potwierdzają także dołączone tabelaryczne wykazy uwag zgłoszonych do wyłożonego projektu studium, które w kolumnie "Rozstrzygnięcie Rady Gminy do uchwały nr XX/112/2008 z dnia 30 grudnia 2008 r." także nie zawierają żadnych adnotacji odnośnie rozstrzygnięcia rady gminy. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważono, że przepis art. 12 ust. 1 upzp nie mówi w ogóle o tym, by każda z uwag zgłoszonych do studium musiała być rozstrzygana w sposób indywidualny przez radę gminy. Poza tym załącznik o rozpatrzeniu uwag stanowi integralną część uchwały w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Gaworzyce i był on przedmiotem obrad na sesji Rady Gminy Gaworzyce w dniu 30 grudnia 2008 r. Uchwalając ten akt radni zapoznali się z treścią załączników do uchwały i je zaakceptowali. Natomiast podpis złożony przez wójta gminy na załączniku nr 4 do przedmiotowej uchwały jest oczywistą omyłką pisarską. Błąd ten wkradł się dlatego, gdyż to na wójcie - zgodnie z uregulowaniami ustawy - spoczywa obowiązek sporządzenia studium. Strona przeciwna stwierdziła również, że w przypadku, gdyby na załączniku nr 4 w ogóle nie było żadnego podpisu to, ze względu na to, że stanowi on integralną cześć uchwały, można by w ogóle nie kwalifikować takiego zachowania jako błędu. Reasumując, strona przeciwna podniosła, że zamierzeniem radnych Gminy Gaworzyce było rozpatrzenie uwag zgodnie z załącznikiem przedstawionym do uchwały. Świadczy o tym przyjęcie uchwały w dniu 30 grudnia 2008 r. wraz z treścią załączników, które stanowią integralną część uchwały. Przyjęcie tej uchwały zostało potwierdzone przez złożenie podpisu pod uchwałą przewodniczącego Rady Gminy Gaworzyce. W takiej sytuacji podpis wójta pod rozstrzygnięciem o rozpatrzeniu uwag nie może być kwalifikowany jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. Tylko bowiem naruszenie prawa w sposób istotny może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności danego aktu. W przedmiotowej sprawie można zaś mówić o naruszeniu nieistotnym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że istota rozpatrywanej sprawy nie sprowadzała się do problemu podpisu pod załącznikiem do uchwały (lub braku tego podpisu). Jedynie na podstawie tej okoliczności nie można bowiem wywodzić - jak czyni to wojewoda - że rada nie rozstrzygała o zgłoszonych uwagach do studium. Zasadniczą sprawą jest bowiem, czy faktycznie - jak twierdzi wojewoda - rada nie głosowała nad rozstrzygnięciem co do uwag zgłoszonych do studium. W ocenie Sądu opisaną w skardze sytuację należało rozważać w odniesieniu do przesłanki istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, bowiem za tak kwalifikowane uchybienie w zakresie czynności wymaganych dla prawidłowości sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy należy uznawać te naruszenia trybu, które gdyby nie zaistniały, to do studium wprowadzono by odmienne ustalenia niż ostatecznie przyjęte (por. red. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 251; podobnie WSA w wyroku z dnia 28 marca 2008 r. II SA/Wr 99/07, Legalis). WSA wskazał, że wojewoda w skardze nie wykazał, aby w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której rada gminy nie głosowałaby nad sposobem rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag. Organ nie stwierdził również na podstawie przedstawionej mu dokumentacji planistycznej, że wójt nie przedstawił Radzie Gminy Gaworzyce listy uwag nieuwzględnionych ani też nie wykazał, że rada na sesji w dniu 30 grudnia 2008 r. nie głosowała nad sposobem ich rozstrzygnięcia. Stwierdzenie o braku rozstrzygnięcia rady gminy w przedmiocie uwag wojewoda opiera bowiem wyłącznie na fakcie, że na załączniku nr 4 widnieje podpis wójta gminy. WSA wskazał, że w związku z powyższym, na żądanie Sądu przedstawiony został protokół z sesji Rady Gminy Gaworzyce z dnia 30 grudnia 2008 r. Z przyjętego porządku sesji wynika co prawda, że nie wyodrębniono formalnie punktu przewidującego rozpatrzenie uwag do projektu studium nieuwzględnionych przez wójta, jednak zdaniem Sądu punkt ten zawarty był w pozycji 7 ppkt 3 "Uchwalenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce". WSA wskazał, że z treści art. 12 ust. 1 upzp nie wynika aby uwagi, które zostały złożone do projektu studium i nie zostały uwzględnione przez wójta musiały być poddane indywidualnemu, odrębnemu głosowaniu. Wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 12 ust. 1 wskazuje natomiast, że ustawodawca dopuszcza uchwalenie studium z jednoczesnym rozpatrzeniem uwag wcześniej nieuwzględnionych. Zmiana stanu prawnego miała bowiem na celu usprawnienie procesu uchwalania aktów planistycznych gminy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2007 r., II OSK 1622/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Konkludując, zdaniem Sądu I instancji, w takiej sytuacji dopuszczalne było, aby Rada Gminy Gaworzyce głosowała jednocześnie na tej samej sesji nad projektem studium i nad sposobem rozpatrzenia uwag. Nic też nie stało na przeszkodzie, aby głosować nad wszystkimi uwagami jednocześnie, skoro treść wniesionych uwag jest w istocie tożsama i dotyczy takich samych propozycji rozwiązań planistycznych (przeznaczenie gruntów pod zabudowę jednorodzinną). Z protokołu sesji wynika, że przed głosowaniem odbyła się dyskusja radnych a następnie projekt uchwały poddano pod głosowanie. Efektem tego głosowania było podjęcie jednej uchwały, w której rozstrzygnięcie nad sposobem rozpatrzenia uwag obok tekstu studium i rysunków studium, stanowi jej załącznik. Wymieniono w nim uwagi nieuwzględnione przez wójta w całości lub w części ze wskazaniem czego dotyczą, przez kogo zostały wniesione, rozstrzygnięciem i uzasadnieniem ich nieuwzględnienia. Dodać należy, że załącznikiem tym uczyniono w istocie przedstawioną przez wójta listę uwag nieuwzględnionych w całości lub części z jego argumentacją. Ostateczne opowiedzenie się za przyjęciem przedłożonego projektu studium i głosowanie za projektem uchwały, której integralną część stanowił załącznik nr 4 było więc równoznaczne z niepodzieleniem zgłoszonych uwag. Rada podzieliła natomiast stanowisko wójta i zaaprobowała zaproponowany przez niego sposób rozpatrzenia uwag. Podsumowując powyższe, z faktu, że na załączniku nr 4 do uchwały widnieje podpis wójta gminy nie można wywodzić, że rada gminy nie podjęła rozstrzygnięcia w przedmiocie sposobu rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu studium. Przeczy temu odzwierciedlony w protokole przebieg sesji z dnia 30 grudnia 2008 r. podczas której poddano pod głosowanie projekt uchwały w obecnym brzmieniu oraz treść podjętej uchwały. Z § 2 tejże uchwały wynika, że jej integralną częścią jest załącznik nr 4 zawierający merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie uwag. Fakt, że widnieje na nim podpis wójta nie oznacza, że dokument w takim kształcie nie został poddany pod głosowanie rady. Tylko na tej podstawie nie można zasadnie przyjąć, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium. Naruszenie to miałoby miejsce, gdyby wójt nie przedstawił radzie listy nieuwzględnionych uwag lub rada nie głosowałaby nad sposobem ich rozstrzygnięcia. Wniosków takich nie da się jednak wyprowadzić wprost z przedstawionej dokumentacji planistycznej. Również skarżący nie wskazuje żadnych dowodów, które mogłyby potwierdzić, że takie kwalifikowane naruszenie trybu sporządzania studium miało miejsce. Naruszenia w omawianym zakresie nie można domniemywać tylko na podstawie faktu, że załącznik nr 4 do uchwały został podpisany przez wójta, jeżeli z protokołu sesji wynika, że uchwała (wobec treści § 2) wraz z załącznikami została poddana głosowaniu rady gminy i brak dowodów temu zaprzeczających. Zauważyć też należy, że z przepisów nie wynika wymóg podpisywania załącznika do uchwały przez przewodniczącego rady. Zgodnie z § 54 Statutu Gminy Gaworzyce przewodniczący rady podpisuje uchwały, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Upzp jak też przepisy wykonawcze nie zawierają w tym zakresie żadnych regulacji. Jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę, gdyby załącznik nr 4 nie był w ogóle podpisany, to ze względu na to, że stanowi on integralną część uchwały, nie można byłoby z tego względu czynić zarzutu naruszenia prawa. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że widniejący pod zaskarżoną uchwałą podpis Przewodniczącego Rady Gminy Gaworzyce - przy braku dowodów przeciwnych - potwierdza, że Rada Gminy Gaworzyce podjęła uchwałę której - jak wynika z § 2 - integralną część stanowił również załącznik nr 4, w takim brzmieniu, jak załączony do uchwały. Zatem Rada głosowała również nad załącznikiem, przy czym mogła to czynić jednocześnie z głosowaniem nad samą uchwałą. Wobec przedstawionych okoliczności, również fakt niewypełnienia przez organ sporządzający dokumentację planistyczną tabeli stanowiącej wzór nr 7 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r., nr 118, poz. 1233) w części przeznaczonej dla przedstawienia rozstrzygnięcia rady gminy co do wniesionych uwag, nie jest okolicznością potwierdzająca, że rada nie podjęła rozstrzygnięcia co do uwag - skoro podjęto uchwalę o opisanej wcześniej treści. W skardze kasacyjnej zaskarżono ww. wyrok WSA w całości i zarzucono mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 12 ust. 1 upzp. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA na podstawie art. 185 § 1 ppsa oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 12 ust. 1 upzp a w konsekwencji błędnie przyjął, że nie doszło do naruszenia procedury uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce. W ocenie strony skarżącej, nie sposób uznać, że przegłosowanie przez radę gminy uchwały w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z załącznikiem stanowiącym listę uwag nieuwzględnionych przez wójta gminy jest równoznaczne z rozpatrzeniem uwag złożonych w trakcie wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu, a tym samym wyczerpuje dyspozycję art. 12 ust. 1 upzp. Zdaniem strony skarżącej WSA, dokonując oceny legalności uchwały w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce, błędnie przyjął, że głosowanie nad projektem uchwały, której załącznikiem był wykaz uwag nieuwzględnionych przez wójta gminy, stanowi realizację dyspozycji wynikającej ze wskazanego wyżej przepisu, w którym stwierdza się, że studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. W ocenie organu nadzoru, w analizowanym stanie faktycznym w żadnym wypadku nie można uznać, że przed podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce radni przeanalizowali uwagi, które nie zostały uwzględnione przez wójta gminy. Przyjęcie założenia, że sam fakt głosowania nad załącznikiem do uchwały, zawierającym zestawienie nieuwzględnionych uwag, jest równoznaczny z zapoznaniem się z problemem i podjęciem decyzji w sprawie, jest zbyt dużym uproszczeniem, a przyjęcie takiego założenia wiąże się przecież z konkretnymi konsekwencjami dla właścicieli nieruchomości. W toku procedury uchwalenia studium Gminy Gaworzyce nie zapewniono mieszkańcom gminy przysługującego im ustawowo prawa do dwukrotnego przeanalizowania złożonej przez nich uwagi - przez organ wykonawczy i stanowiący gminy. Należy również mieć na względzie, że zarówno organ nadzoru jak i Sąd administracyjny dokonuje oceny legalności aktu organu administracji publicznej. Charakter uchwały Rady Gminy Gaworzyce nie pozwala na przyjęcie pewnych założeń o poprawności procedury jego podjęcia. Poprawność taka nie może budzić żadnych wątpliwości, a jeśli takie się pojawiają, powinny być rozstrzygane w tym przypadku na niekorzyść gminy. Skoro zatem z protokołu sesji wynika jednoznacznie, że rada nie ustaliła w porządku obrad punktu dotyczącego rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu studium i nieuwzględnionych przez wójta gminy, nie ma też w nim żadnej adnotacji, w oparciu o którą można byłoby ustalić, że radni, pomimo braku odpowiedniego punktu w porządku obrad, w rzeczywistości rozpatrzyli zgłoszone uwagi i zajęli stosowne stanowisko, to nie sposób przyjąć, że rada gminy zrealizowała dyspozycję ustawową i rozpatrzyła uwagi mieszkańców gminy. Odpowiadając na skargę pełnomocnik "Gminy Gaworzyce - Rady Gminy Gaworzyce" wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy Gaworzyce zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że w odpowiedzi na skargę kasacyjną gmina nadal podtrzymuje dotychczasowe stanowisko wyrażone przed Sądem I instancji. Wskazano także, że dokonując wykładni literalnej art. 12 ust. 1 upzp brak jest przesłanek do tego by rozpatrywanie uwag zgłaszanych do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego musiało być dokonywane osobno i z tego względu nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości rozstrzygnięć dokonanych przez Radę Gminy Gaworzyce. Zdaniem pełnomocnika rady gminy, nie sposób również zgodzić się z zarzutami skarżącego, iż uchwalenie studium odbyło się z pominięciem udziału społecznego. Uwagi do studium zgłaszane przez zainteresowane podmioty były bowiem rozpoznawane przez Wójta Gminy Gaworzyce, a następnie przez Radę Gminy Gaworzyce. Podsumowując skargę kasacyjną wskazano, że "Rada Gminy Gaworzyce gotowa jest na najbliższej sesji podjąć się raz jeszcze rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gaworzyce w celu rozwiania wątpliwości Wojewody w tym zakresie". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. Zdaniem NSA za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 upzp przez WSA a w konsekwencji niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia procedury uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce. Należy wskazać, że jak wynika z art. 12 ust. 1 upzp studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Niewątpliwie z mocy przywołanych przepisów gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala przeznaczenie terenu i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że samodzielność planistyczna gminy nie oznacza niczym nie skrępowanej władzy gminy w tym zakresie. W demokratycznym państwie prawa działania władzy publicznej doznają ograniczeń przewidzianych prawem. Przede wszystkim wskazać należy na art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. W przypadku uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego swoboda organu stanowiącego gminy ograniczona jest podwójnie. Z jednej strony studium uchwalane jest w wyniku sformalizowanej procedury określonej szczegółowo w ustawie, z drugiej treść studium powinna odpowiadać wymogom określonym w przepisach prawa materialnego. Należy więc podkreślić, że przepisy upzp zawierają sformalizowany tryb sporządzania i uchwalania studium. Określony w art. 12 ust. 1 wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania studium i stwarza jedną z możliwości wpływania na treść studium. Złożone uwagi w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt studium - wójt, burmistrz, prezydent (art. 11 pkt 12 ustawy) a następnie rada gminy uchwala studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do studium. Z przytoczonych przepisów wynika, że "uwzględniając indywidualny charakter uwag, wymagać należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag. Rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. Z tego wynika, że rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia ‘listy uwag’ nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt studium ale musi się zapoznać z ich treścią oraz poddać głosowaniu poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać zbiorczo wobec całej listy w jednym głosowaniu". Jak stwierdza autor dalej "rozpatrzenie uwag powinno być zatem czynnością odrębną od uchwalenia studium i poprzedzającą jego uchwalenie" (red. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 123 - 124). Zdaniem NSA rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag co do projektu studium musi mieć charakter merytoryczny a więc rada musi ocenić zasadność wniesionej uwagi czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie). Rozstrzygając co do sposobu rozpatrzenia uwag - niezależnie od tego czy nastąpi to w jednym głosowaniu dotyczącym również studium czy też w odrębnej uchwale, podjętej przed uchwałą w sprawie studium - rada musi opowiedzieć się, czy uwagi uwzględnia czy też nie. W rozpatrywanej sprawie - zdaniem Sądu - powyższy wymóg nie został spełniony, stąd też w pełni zasadny jest zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej. Z § 2 pkt 4 uchwały wynika bowiem, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do studium stanowi załącznik nr 4 do uchwały. Załącznik ten zatytułowany został "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych na podstawie art. 11 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wyłożonego projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce". Załącznik ten został podpisany przez Wójta Gminy Gaworzyce. Zdaniem NSA Sąd I instancji błędnie uznał, że kwestia podpisu pod załącznikiem jest nieistotna dla sprawy. Przeciwnie, jak wynika z całokształtu materiału dowodowego sprawy (co zupełnie bagatelizuje Sąd I instancji) poza uwagami rozpatrzonymi przez wójta nie doszło do osobnego rozpatrzenia uwag do studium przez radę gminy. Z tego wynika, że podpis wójta pod ww. załącznikiem nie jest pomyłką a świadczy właśnie o tym, że jedynym organem gminy Gaworzyce, który rozpatrzył uwagi do studium był wójt. Tym samym rada nie wykonała ciążącego na niej w myśl przepisu art. 12 ust. 1 upzp obowiązku ponownego rozpatrzenia uwag do studium, co przecież stanowić powinno gwarancję udziału czynnika społecznego w najważniejszych dla całej społeczności sprawach, jakimi są bezsprzecznie kwestie zagospodarowania przestrzennego gminy NSA wskazuje, że całkowicie niezrozumiałe jest bagatelizowanie przez Sąd I instancji kwestii podpisu wójta na załączniku do protokołu także z tego powodu, że na gruncie prawa kwestia podpisu ma kluczowe znaczenia dla bytu rozmaitych oświadczeń woli - począwszy od decyzji i wyroku Sądu a skończywszy na umowach czy wekslach. Zdaniem NSA, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, z treści przywołanego załącznika nr 4 nie wynika, jakie jest stanowisko Rady Gminy Gaworzyce odnośnie przedstawionej jej listy nieuwzględnionych przez wójta uwag, złożonych do projektu studium. Według Sądu przedstawiony załącznik nr 4 pomimo, że zatytułowany został "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych na podstawie art. 11 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wyłożonego projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce" nie zawiera rozstrzygnięcia rady w tym zakresie a jedynie informuje, jakie było stanowisko Wójta Gaworzyc odnośnie zgłoszonych uwag. Z treści załącznika nie wynika natomiast, jakie jest merytoryczne stanowisko rady odnośnie zgłoszonych uwag tzn. czy rada uwzględnia czy też nie daną uwagę albo wszystkie wymienione w załączniku uwagi. Z nadesłanego na żądanie Sądu I instancji protokołu sesji Rady Gminy Gaworzyce z dnia 30 grudnia 2008 r. również nie wynika, aby rada podjęła odrębną uchwałę w przedmiocie rozstrzygnięcia co do sposobu nieuwzględnionych przez wójta uwag wniesionych do projektu studium. W protokole brak również zapisu potwierdzającego, aby przed głosowaniem nad projektem studium wraz z załącznikami odbyła się jakakolwiek dyskusja radnych w przedmiocie kolejnych uwag. Sam Sąd I instancji wskazuje, że "z przyjętego porządku sesji wynika co prawda, że nie wyodrębniono formalnie punktu przewidującego rozpatrzenie uwag do projektu studium nieuwzględnionych przez Wójta, jednak zdaniem Sądu punkt ten zawarty był w pozycji 7 ppkt 3 ‘uchwalenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce’. Wskazać bowiem należy, że z treści art. 12 ust. 1 upzp nie wynika, aby uwagi, które zostały złożone do projektu studium i nie zostały uwzględnione przez wójta musiały być poddane indywidualnemu, odrębnemu głosowaniu. Wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 12 ust. 1 wskazuje natomiast, że ustawodawca dopuszcza uchwalenie studium z jednoczesnym rozpatrzeniem uwag wcześniej nieuwzględnionych.". WSA wskazał dalej, że "dodać należy, że załącznikiem tym uczyniono w istocie przedstawioną przez Wójta listę uwag nieuwzględnionych w całości lub części z jego argumentacją.". Z powyższego wynika, że Sąd I instancji w sposób całkowicie błędny interpretuje treść art. 12 ust. 1 upzp, zaś zarzut skargi kasacyjnej jest w pełni zasadny. Sąd I instancji nie dostrzega także istoty problemu związanego z rozpatrywaniem uwag przez radę gminy, co wpłynęło na błędne rozstrzygnięcie skargi wojewody. Wojewoda Dolnośląski a za nim NSA nie kwestionują sytuacji jednoczesnego głosowania na tej samej sesji nad projektem studium i nad sposobem rozpatrzenia uwag. Jak wskazał WSA "nic też nie stało na przeszkodzie aby głosować na wszystkimi uwagami jednocześnie skoro treść wniesionych uwag jest w istocie tożsama i dotyczy takich samych propozycji rozwiązań planistycznych (przeznaczenie gruntów pod zabudowę jednorodzinną)". Czym innym jednak jest czysto techniczny problem głosowania nad studium i załącznikami do studium a czym innym merytoryczne rozpatrzenia (albo jego brak - jak w niniejszej sprawie) uwag do studium nie tylko przez wójta, ale także przez radę gminy. Z protokołu sesji wynika, że przed głosowaniem odbyła się dyskusja radnych a następnie projekt uchwały poddano pod głosowanie. Efektem tego głosowania było podjęcie jednej uchwały, w której "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych na podstawie art. 11 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wyłożonego projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce" obok tekstu studium i rysunków studium, stanowi jej załącznik. Należy jednak wskazać, nawet abstrahując od kwestii podpisu wójta, że opowiedzenie się za przyjęciem przedłożonego projektu studium i głosowanie za projektem uchwały, której integralną część stanowił załącznik nr 4, nie było - wbrew twierdzeniu WSA - równoznaczne z niepodzieleniem zgłoszonych uwag. NSA wskazuje, że aby podzielać (lub nie) uwagi należy najpierw je rozpatrzyć a więc - jak trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej - wnikliwie je rozważyć. Rada podzieliła natomiast stanowisko wójta i zaaprobowała zaproponowany przez niego sposób rozpatrzenia uwag, co nie odpowiada desygnatowi sformułowania "wnikliwie rozważyć". Takie działanie - w ocenie Sądu - w istotnym stopniu narusza art. 12 ust. 1 upzp. Ustawodawca przewidział bowiem bezwzględnie wiążący organy gminy dwustopniowy tryb rozstrzygania w przedmiocie uwag wniesionych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - najpierw przez organ sporządzający projekt studium (organ wykonawczy gminy) a następnie - w zakresie uwag nieuwzględnionych - przez organ stanowiący gminy. W orzecznictwie wskazuje się, że "możliwość wniesienia uwag służy temu, aby ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje. Rację te winny zostać wzięte pod rozwagę. Przede wszystkim zaś rada gminy powinna rozważyć naruszenie interesu prawnego lub prawa osoby wnoszącej uwagi, czyniąc to winna skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uwzględnić okoliczności, które w myśl art. 1 ust. 1 ustawy, w zagospodarowaniu przestrzennym się uwzględnia" (por. wyrok z dnia 19 grudnia 2007 r. II SA/Gd 576/07, LEX nr 390849). Zacytowane ww. uwagi chociaż dotyczą planu zagospodarowania przestrzennego zachowują aktualność także w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Całkowicie błędne jest także twierdzenie WSA, że to wojewoda miał obowiązek wykazać, iż w sprawie zaistniała sytuacja, w której rada gminy nie głosowała nad sposobem rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag. NSA przypomina, że w swoim orzekaniu WSA związany jest m. in. przepisem art. 134 ppsa, który jasno wskazuje, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nawet jeśli wojewoda nie wykazałby (chociaż zdaniem NSA uczynił to w sposób wystarczający) w sposób wyczerpujący naruszenia prawa przez gminę to Sąd I instancji - kontrolując legalność działania organów administracji publicznej - ma ustawowy obowiązek zwrócenia uwagi na naruszenie przepisów prawa, w tym tak istotnych jak naruszenie trybu sporządzania studium. Poprawność działania rady gminy w przedmiocie podejmowania uchwały w sprawie studium nie może budzić żadnych wątpliwości, a jeśli takie się pojawiają, powinny być rozstrzygane w tym przypadku na niekorzyść gminy. Raz jeszcze podkreślić należy, że z protokołu sesji wynika przecież jednoznacznie, że rada nie ustaliła w porządku obrad punktu dotyczącego rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu studium i nieuwzględnionych przez wójta, nie ma też w nim żadnej adnotacji, w oparciu o którą można byłoby ustalić, że radni, pomimo braku odpowiedniego punktu w porządku obrad, w rzeczywistości rozpatrzyli zgłoszone uwagi i zajęli stosowne stanowisko. Wobec powyższego pominięcie (zaniechanie) przez Radę Gminy Gaworzyce ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu wyłożonego studium należy kwalifikować jako istotne naruszenie art. 12 upzp, pozbawiające podmioty wnoszące uwagi prawa do dwukrotnej ich oceny. Rada wykonując swoje kompetencje winna jednoznacznie opowiedzieć się co do sposobu rozpatrzenia wniesionych uwag. Tymczasem przyjęcie w niniejszej sprawie uchwały wraz z załącznikiem o przedstawionej wyżej treści wskazuje, że Rada Gminy Gaworzyce nie głosowała w ogóle nad sposobem rozstrzygnięcia uwag. Brak rozstrzygnięcia rady co do sposobu rozpatrzenia uwag stanowi istotne naruszenie art. 20 ust. 1 upzp i w konsekwencji prowadzi do wadliwości uchwały w sprawie studium. Niedostrzeżenie powyższego przez WSA i oddalenie skargi wojewody pomimo naruszenia prawa przez Radę Gminy Gaworzyce wskazuje, że zarzut skargi kasacyjnej jest zasadny, stąd też NSA - na podstawie art. 185 § 1 i 203 pkt 2 ppsa - orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrując sprawę ponownie WSA powinien wziąć pod uwagę wskazania NSA i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed kontrolującym legalność działań organów administracji Sądem I instancji. Już tylko na marginesie NSA wskazuje, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji rażą wielokrotne powtórzenia tych samych sformułowań, które nie wnoszą nic nowego do uzasadnienia a niepotrzebnie czynią je zbyt obszernym i nieczytelnym. Odnośnie wniosku skarżącego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa NSA wskazuje, że art. 188 ppsa może mieć zastosowanie tylko w sytuacji, gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. Chociaż art. 12 upzp znajduje się w ustawie uznawanej za akt prawa materialnego to jednak przepis ten ma procesowy charakter. NSA wskazuje, że wiele ustaw (np. Prawo budowlane) chociaż zaliczane są do ustaw prawa materialnego zawiera w sobie przepisy procesowe. Tym samym, nie rodzaj ustawy, ale treść przepisu świadczy o jego zakwalifikowaniu do przepisów materialnych czy procesowych. Skoro więc art. 12 upzp jest przepisem procesowym, jego naruszenie nie mogło skutkować zastosowaniem art. 188 ppsa, stąd też NSA nie miał prawa uchylić zaskarżonego orzeczenia i rozpoznać skargi. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego znajduje swoje podstawy w art. 207 § 2 ppsa.