II SA/Wr 238/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek - spr. Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2009r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Gaworzyce z dnia 30 grudnia 2008r. nr XXI/112/2008 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce oddala skargę Rada Gminy Gaworzyce uchwałą nr XXI/112/2008 z dnia 30 grudnia 2008 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm) i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz w związku z uchwałą XXVI/144/05 Rady Gminy Gaworzyce z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce, uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce. W § 2 tego aktu wyjaśniono, że załącznikami do uchwały są: 1/ Tekst studium, stanowiący załącznik nr 1; 2/ Rysunek studium pt: "Uwarunkowania" wykonany w skali 1: 10 000, stanowiący załącznik nr 2; 3/ Rysunek studium pt: "Kierunki" wykonany w skali 1:10 000, stanowiący załącznik nr 3; 4/ Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, stanowiące załącznik nr 4. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w trybie art. 93 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym – jako organ nadzoru - wniósł Wojewoda Dolnośląski, wnioskując o stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wnioskuje o stwierdzenie nieważności uchwały w całości z uwagi na fakt rażącego naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przywołanym przepisem "Studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium". W ocenie Wojewody załączone do zaskarżonej uchwały w załączniku nr 4 "Rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag zgłoszonych na podstawie art. 11 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wyłożonego projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gaworzyce" nie stanowi dokumentu podjętego przez Radę Gminy. Jest ono sygnowane podpisem Wójta Gminy Gaworzyce, co – według Wojewody – potwierdza, że nie jest to dokument podjęty i rozpatrzony przez Radę Gminy. Zdaniem organu nadzoru z załączonych do uchwały dokumentów wynika, że Rada Gminy Gaworzyce nie zrealizowała wymogu przepisu art.12 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący dodał, że wniosek ten potwierdzają także dołączone tabelaryczne wykazy uwag zgłoszonych do wyłożonego projektu studium, które w kolumnie "Rozstrzygnięcie Rady Gminy do uchwały nr XX/112/2008 z dnia 30 grudnia 2008 r." także nie zawierają żadnych adnotacji odnośnie rozstrzygnięcia rady gminy. Mając zatem na uwadze treść art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wojewoda uznał, że zasadne jest wniesienie skargi na przedstawioną wyżej uchwałę. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważono, że przepis art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mówi w ogóle o tym by każda z uwag zgłoszonych do studium musiała być rozstrzygana w sposób indywidualny przez radę gminy. Załącznik o rozpatrzeniu uwag stanowi integralną część uchwały w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Gaworzyce i był on przedmiotem obrad na sesji Rady Gminy Gaworzyce w dniu 30 grudnia 2008r. Uchwalając ten akt radni zapoznali się z treścią załączników do uchwały i je zaakceptowali. Natomiast podpis złożony przez Wójta Gminy na załączniku nr 4 do przedmiotowej uchwały, jest oczywistą omyłką pisarską. Błąd ten wkradł się dlatego, gdyż to na wójcie – zgodnie z uregulowaniami ustawy – spoczywa obowiązek sporządzenia studium. Strona przeciwna stwierdziła również, że w przypadku, gdyby na złączniku nr 4 w ogóle nie było żadnego podpisu to, ze względu na to, że stanowi on integralną cześć uchwały, można by w ogóle nie kwalifikować takiego zachowania jako błędu. Reasumując strona przeciwna podniosła, że zamierzeniem radnych Gminy Gaworzyce było rozpatrzenie uwag zgodnie z załącznikiem przedstawionym do uchwały. Świadczy o tym przyjęcie uchwały w dniu 30 grudnia 2008 r. wraz z treścią załączników, które stanowią integralną część uchwały. Przyjęcie tej uchwały zostało potwierdzone przez złożenie podpisu pod uchwałą przewodniczącego Rady Gminy Gaworzyce. W takiej sytuacji podpis Wójta pod rozstrzygnięciem o rozpatrzeniu uwag nie może być kwalifikowany jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. Tylko bowiem naruszenie prawa w sposób istotny może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności danego aktu. W przedmiotowej sprawie można zaś mówić o naruszeniu nieistotnym. Podczas rozprawy pełnomocnicy stron postępowania podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm, zwanej w dalszej części u.p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – zwanej dalej u.s.g. - przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy – nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia Wojewody w powyższym trybie jest uchwała Rady Gminy Gaworzyce z dnia 30 grudnia 2008 r. nr XXI/112/2008 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gaworzyce. Organ nadzoru zarzuca zaskarżonej uchwale naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – zwanej w dalszej części u.p.z.p. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi wskazuje, że Wojewoda dopatruje się istotnego naruszenia trybu sporządzenia studium, co według art. 28 ust. 1 u.p.z.p. rodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Na podstawie dokumentacji planistycznej organ doszedł do przekonania, że załącznik nr 4 do uchwały nie stanowi dokumentu podjętego przez Radę Gminy Gaworzyce, co potwierdza fakt, że jest on sygnowany podpisem Wójta Gminy. W ocenie Sądu, istota niniejszej sprawy nie sprowadza się jednak do problemu podpisu pod załącznikiem do uchwały (lub braku tego podpisu). Jedynie na podstawie tej okoliczności nie można bowiem wywodzić – jak czyni to Wojewoda - że Rada nie rozstrzygała o zgłoszonych uwagach do studium. Zasadniczą sprawą jest bowiem, czy faktycznie – jak twierdzi Wojewoda – Rada nie głosowała nad rozstrzygnięciem co do uwag zgłoszonych do studium. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy o uchwaleniu studium lub planu miejscowego powoduje naruszenie zasad sporządzania studium lub panu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości w tym zakresie. W ocenie Sądu opisaną w skardze sytuację należało rozważać w odniesieniu do przesłanki istotnego naruszenia trybu sporządzania studium. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie typizuje jakie naruszenia trybu sporządzania studium lub planu stanowią naruszenia istotne, nakazujące ze względu na zaistniałą wadliwość zastosowanie sankcji nieważności uchwały w całości lub w części. Skład orzekający podziela stanowisko, że za tak kwalifikowane uchybienie w zakresie czynności wymaganych dla prawidłowości sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy należy uznawać te naruszenia trybu, które gdyby nie zaistniały, to do studium wprowadzono by odmienne ustalenia niż ostatecznie przyjęte (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, CH.Beck Warszawa 2005, s. 251; podobnie WSA w wyroku z dnia 28 marca 2008 r. II SA/Wr 99/07, Legalis). Jak wskazał Sąd w przywołanym wyroku z dnia 28 marca 2008 r., skutku takiego nie można domniemywać. W niniejszej sprawie Wojewoda wskazuje na istotne naruszenie art. 12 ust 1 u.p.z.p. Stosownie do treści tego przepisu rada gminy uchwala studium rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi załącznik do uchwały o uchwaleniu studium. Jak wynika z art. 11 u.p.z.p. uwagi takie mogą być wnoszone w wyznaczonym przez wójta terminie liczonym od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium (pkt 11). Uwagi te podlegają w pierwszym rzędzie rozpatrzeniu przez organ opracowujący studium (wójta) i mogą być przez niego uwzględnione lub nie. Wniosek taki wynika z wykładni systemowej art. 11 pkt 12 i art. 7 u.p.z.p., pomimo, że ustawodawca wprost tego etapu procedury planistycznej nie odnotował. Jeżeli wójt uwag nie uwzględni (wszystkich lub części) listę uwag nieuwzględnionych zobowiązany jest przedstawić radzie gminy (art. 11 pkt 12 ustawy), która rozstrzyga co do nich, jednocześnie z uchwaleniem studium. Zauważyć jednak należy, że ustawa nie określa formy, w jakiej wójt przedstawia radzie listę nieuwzględnionych uwag do studium. Może zatem, jak w niniejszej sprawie, uczynić to przez przedstawienie listy uwag nieuwzględnionych w całości lub w części w formie załącznika, w którym przedstawi poszczególne uwagi – podając przez kogo zostały wniesione i czego dotyczą – wraz ze sposobem rozpatrzenia tych uwag – który dla Rady jest tylko propozycją. Przepisy nie zawierają zakazu takiej formy przedstawienia uwag, przy czym proponowany sposób rozpatrzenia nie jest dla Rady w żadnym względzie wiążący – Rada po zapoznaniu się ze stanowiskiem Wójta może się do niej przychylić lub nie. Istotne jest, aby uwagi nieuwzględnione poddane zostały pod głosowanie Rady. Wojewoda w skardze nie wykazał, aby w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której Rada Gminy nie głosowałaby nad sposobem rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag. Organ nie stwierdził również, na podstawie przedstawionej mu dokumentacji planistycznej, że Wójt nie przedstawił Radzie Gminy Gaworzyce listy uwag nieuwzględnionych ani też nie wykazał, że Rada na sesji w dniu 30 grudnia 2008 r. nie głosowała nad sposobem ich rozstrzygnięcia. Stwierdzenie o braku rozstrzygnięcia Rady Gminy w przedmiocie uwag, Wojewoda opiera bowiem wyłącznie na fakcie, że na załączniku nr 4 widnieje podpis Wójta Gminy. W tych okolicznościach na żądanie Sądu przedstawiony został protokół z sesji Rady Gminy Gaworzyce z dnia 30 grudnia 2008 r. Z przyjętego porządku sesji wynika co prawda, że nie wyodrębniono formalnie punktu przewidującego rozpatrzenie uwag do projektu studium nieuwzględnionych przez Wójta, jednak zdaniem Sądu punkt ten zawarty był w pozycji 7 ppkt 3 "uchwalenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce". Wskazać bowiem należy, że z treści art. 12 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika aby uwagi, które zostały złożone do projektu studium i nie zostały uwzględnione przez wójta musiały być poddane indywidualnemu, odrębnemu głosowaniu. Wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 12 ust. 1 wskazuje natomiast, że ustawodawca dopuszcza uchwalenie studium z jednoczesnym rozpatrzeniem uwag wcześniej nieuwzględnionych. Zmiana stanu prawnego miała bowiem na celu usprawnienie procesu uchwalania aktów planistycznych gminy (tak NSA w wyroku z dnia 15 lutego 2007 r. II OSK 1622/06 nsa.gov.pl). W takiej sytuacji dopuszczalne było aby Rada Gminy Gaworzyce głosowała jednocześnie na tej samej sesji nad projektem studium i nad sposobem rozpatrzenia uwag. Nic też nie stało też na przeszkodzie aby głosować na wszystkimi uwagami jednocześnie skoro treść wniesionych uwag jest w istocie tożsama i dotyczy takich samych propozycji rozwiązań planistycznych (przeznaczenie gruntów pod zabudowę jednorodzinną). Z protokołu sesji wynika, że przed głosowaniem odbyła się dyskusja radnych a następnie projekt uchwały poddano pod głosowanie. Efektem tego głosowania było podjęcie jednej uchwały, w której rozstrzygnięcie nad sposobem rozpatrzenia uwag obok tekstu studium i rysunków studium, stanowi jej załącznik. Wymieniono w nim uwagi nieuwzględnione przez Wójta w całości lub w części ze wskazaniem czego dotyczą, przez kogo zostały wniesione, rozstrzygnięciem i uzasadnieniem ich nieuwzględnienia. Dodać należy, że załącznikiem tym uczyniono w istocie przedstawioną przez Wójta listę uwag nieuwzględnionych w całości lub części z jego argumentacją. Ostateczne opowiedzenie się za przyjęciem przedłożonego projektu studium i głosowanie za projektem uchwały, której integralną część stanowił załącznik nr 4, było więc równoznaczne z niepodzieleniem zgłoszonych uwag. Rada podzieliła natomiast stanowisko Wójta i zaaprobowała zaproponowany przez niego sposób rozpatrzenia uwag. W tej sytuacji z faktu, że na załączniku nr 4 do uchwały widnieje podpis Wójta Gminy nie można wywodzić, że Rada Gminy nie podjęła rozstrzygnięcia w przedmiocie sposobu rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu studium. Przeczy temu odzwierciedlony w protokole przebieg sesji z dnia 30 grudnia 2008 r. podczas której poddano pod głosowanie projekt uchwały w obecnym brzmieniu oraz treść podjętej uchwały. Z § 2 tejże uchwały wynika, że jej integralną częścią jest załącznik nr 4 zawierający merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie uwag. Fakt, że widnieje na nim podpis Wójta nie oznacza, że dokument w takim kształcie nie został poddany pod głosowanie Rady. Tylko na tej podstawie nie można zasadnie przyjąć, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium. Naruszenie to miałoby miejsce gdyby Wójt nie przedstawił Radzie listy nieuwzględnionych uwag lub Rada nie głosowałaby nad sposobem ich rozstrzygnięcia. Wniosków takich nie da się jednak wyprowadzić wprost z przedstawionej dokumentacji planistycznej. Również skarżący nie wskazuje żadnych dowodów, które mogłyby potwierdzić, że takie kwalifikowane naruszenie trybu sporządzania studium miało miejsce. Naruszenia w omawianym zakresie nie można domniemywać tylko na podstawie faktu, że załącznik nr 4 do uchwały został podpisany przez Wójta, jeżeli z protokołu sesji wynika, że uchwała (wobec treści § 2) wraz z załącznikami została poddana głosowaniu Rady Gminy i brak dowodów temu zaprzeczających. Zauważyć też należy, że z przepisów nie wynika wymóg podpisywania załącznika do uchwały przez przewodniczącego rady. Zgodnie z § 54 Statutu Gminy Gaworzyce przewodniczący rady podpisuje uchwały o ile ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak też przepisy wykonawcze nie zawierają w tym zakresie żadnych regulacji. Jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę, gdyby załącznik nr 4 nie był w ogóle podpisany, to ze względu na to, że stanowi on integralną część uchwały, nie można byłoby z tego względu czynić zarzutu naruszenia prawa. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że widniejący pod zaskarżoną uchwałą podpis Przewodniczącego Rady Gminy Gaworzyce – przy braku dowodów przeciwnych – potwierdza, że Rada Gminy Gaworzyce podjęła uchwałę której – jak wynika z § 2 - integralną część stanowił również załącznik nr 4, w takim brzmieniu, jak załączony do uchwały. Zatem Rada głosowała również nad załącznikiem, przy czym mogła to czynić jednocześnie z głosowaniem nad samą uchwałą. Wobec przedstawionych okoliczności, również fakt niewypełnienia przez organ sporządzający dokumentację planistyczną tabeli stanowiącej wzór nr 7 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) w części przeznaczonej dla przedstawienia rozstrzygnięcia Rady Gminy co do wniesionych uwag, nie jest okolicznością potwierdzająca, że Rada nie podjęła rozstrzygnięcia co do uwag – skoro podjęto uchwalę o opisanej wcześniej treści. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że nie zaistniało wskazane przez skarżącego istotne naruszenie trybu sporządzania studium – zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a. skargę oddalił.