II OSK 812/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 86/12 w sprawie ze skargi W. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 86/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd podał, że wnioskiem z dnia 31 marca 2006 r. A. K. i H. K. reprezentowani przez mgr inż. M. N., przedstawiciela Biura [...] Sp. z o.o., zwrócili się z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia określonego jako "Budowa wjazdu i wyjazdu na drodze wojewódzkiej Nr [...] ze stacji paliw w miejscowości B. km [...] w zakresie: poszerzenia jezdni drogi wojewódzkiej, przebudowy chodników oraz przebudowy odcinka kanalizacji deszczowej i studzienek deszczowych, na działkach nr [...] przy ul. P.". Do złożonego wniosku wnioskodawcy dołączyli wszystkie wymagane prawem dokumenty. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Burmistrz Miasta [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację powyższego przedsięwzięcia. Odwołanie od tej decyzji złożyli W. i K. K. wskazując, że prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla budowy zjazdu i wjazdu ze stacji paliw jest bezprzedmiotowe, albowiem inwestycja stacji paliw "uznana została za nielegalną, a wszystkie decyzje dotyczące obiektów stacji paliw są uchylone". Pełnomocnik wnioskodawcy - adwokat B. F. w piśmie z dnia [...] października 2008r. wniósł o odrzucenie odwołania W. i K. K., bowiem nie są oni stronami w niniejszym postępowaniu. W załączeniu do tego pisma przesłano wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 855/04 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r. , sygn. akt l OSK 401/07 oddalającego skargę kasacyjną K. K. od wyroku z dnia 4 października 2006 r. Z wyroku NSA w Warszawie wynika, że prawidłowym jest przyjęcie, iż na etapie postępowania dotyczącego zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej do działki sąsiedniej stroną postępowania powinien być jedynie właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] października 2008 r. uchyliło decyzję organu l instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na konieczność ponownego uzgodnienia przedsięwzięcia z właściwym organem inspekcji sanitarnej, z uwagi na okoliczność, że po poprzednim uzgodnieniu, dokonanym postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. w niniejszej sprawie uzupełniono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy Burmistrz Miasta [...] zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] uzgodnił pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ stwierdził, że przedstawione w raporcie i jego uzupełnieniu dane pozwalają założyć, że przedmiotowa inwestycja przy zastosowaniu planowanych środków zapobiegawczych, nie będzie powodować wystąpienia przekroczeń wskaźników emisyjnych w obszarze przylegającym do działki inwestycyjnej, nie będzie też źródłem powstania istotnych uciążliwości dla ludzi i środowiska, zatem spełnione zostały przesłanki dla ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji w sposób przedstawiony w decyzji. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] Burmistrz Miasta [...] ustalił ponownie środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację opisanego wyżej przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji podano, że stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wnioskowane przedsięwzięcie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zostało ono zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 i 72a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ, o którym mowa w ust. 1 uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z właściwymi organami (art. 48 ust. 1 ustawy). W przedmiotowej sprawie istotną rolę odegrały następujące postanowienia: Starosty Powiatu [...], znak: [...] z dnia [...] maja 2006 r. i znak: [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.; 2) Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] [...] z dnia [...] maja 2006 r. [...] z dnia [...] lutego 2007 r. oraz [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.; 3) Burmistrza Miasta [...] znak: [...] z dnia [...] maja 2006 r. o konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Od decyzji tej odwołanie złożyli W. i K. K. podnosząc, że wykonanie zjazdu do stacji paliw uniemożliwi wjazd i wyjazd z działki nr [...], której są właścicielami. Nadto podniesiono, że postępowanie, które uprzednio zawieszone zostało przez Burmistrza [...] nie zostało w sposób formalny podjęte. Zarzucono również, że uzgodnienie dokonane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i w związku z tym aktualnie celowym jest wstrzymanie wydania decyzji do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy przez Sąd Administracyjny. Wskazano też, że w sprawie nie zostały przeprowadzone oględziny i przez to strony odwołujące nie miały możliwości przedstawienia własnych interesów. W. i K. K. w uzupełnieniu odwołania z dnia [...] września 2011 r. zarzucili, iż bezzasadnie organ l instancji pozbawił prawa strony Prokuraturę Okręgową w Krakowie, która "odgrywała bardzo ważną rolę w nadzorze nad właściwym stosowaniem prawa". Decyzją z dnia [...] października 2011 znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 46 ust. 1, art. 46a ust. 1 i ust. 4, art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 1a, art. 56 ust. 1, ust. 2, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 26, póz. 150) w związku z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r. Nr 199, póz. 1227), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227) w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska. Sprawa ta wszczęta została przed wejściem w życie ([...] listopada 2008 r.) ustawy z dnia 3 października 2008 r., a zatem do rozpatrzenia sprawy stosować należy przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje Wojewody z dniem [...] listopada 2008 r. przejął Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. W świetle § 3 ust. 1 pkt 56 i 72a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573) planowane przedsięwzięcie zaliczone jest do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska. Rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. znajduje w sprawie zastosowanie z uwagi na brzmienie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 r. Nr 213 poz. 1397). Przepis ten stanowi, że do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia tj. przed [...] listopada 2010 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ podał, że oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko wiąże się z zanieczyszczeniem powietrza przez spaliny, emisją hałasu oraz zanieczyszczeniem wód opadowych. Ocena przedłożonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wykazała, że oddziaływanie hałasowe dla planowanej przebudowy drogi nie wpłynie na poziom hałasu aktualnie oddziaływujący na sąsiednie tereny mieszkaniowe. Zanieczyszczenie wód opadowych będzie eliminowane poprzez zamontowanie urządzeń oczyszczających przed zrzutem ścieków do wody. Jeżeli chodzi natomiast o wzrost emisji zanieczyszczeń, to ten wzrost może nastąpić w trakcie realizacji przedsięwzięcia, niemniej jednak po jego realizacji emisja zanieczyszczeń pozostanie na dotychczasowym poziomie. Organ przytoczył brzmienie art. 56 ust. 1 Prawo ochrony środowiska i stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to plan, obowiązujący na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...], przewiduje dla tego terenu usługi i urządzenia obsługi komunikacji z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi związane z obsługą ruchu kołowego, w tym stacje paliw, a także parkingi, stacje obsługi pojazdów oraz usługi związane z obsługą podróżnych. Nadto planowana inwestycja uzyskała pozytywne uzgodnienia: organu inspekcji sanitarnej, a warunki zawarte w tych postanowieniach zostały uwzględnione w treści decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wskazało, że początek przebudowy drogi wojewódzkiej będzie miał miejsce na wysokości działki nr [...], natomiast na wysokości działki nr [...] w części przylegającej do drogi wojewódzkiej żadne zmiany w obrębie pasa drogowego nie będą prowadzone. W związku z tym na tym odcinku stan drogi wojewódzkiej i określone zasady poruszania się pojazdów na tej drodze, w tym możliwość skrętu w lewą stronę na teren działki nr [...], pozostaną bez zmian. Brak jest dowodów dla potwierdzenia przypuszczeń zawartych w odwołaniu, a dotyczących pozbawienia możliwości zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren działki nr [...] przy ul. P. Kolegium zaznaczyło, że postanowieniem z dnia [...] października 2007r. Burmistrz [...] zawiesił postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jednakże uchylono je postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] grudnia 2007 r. A zatem, Burmistrz [...] nie był władny do wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, bowiem już wcześniej postanowienie zawieszające postępowanie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Kolegium uznało także, że zaskarżenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie rozstrzygnięć organów inspekcji sanitarnej - tj. postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia W. i K. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. - nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia, gdyż Sąd kontrolował będzie postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r. stwierdzające niedopuszczalność złożonego zażalenia. Podkreśliło, iż postanowienie organu inspekcji sanitarnej z dnia [...] stycznia 2011 r. nie może być kwestionowane na drodze zażalenia, lecz może zostać zaskarżone w drodze odwołania od decyzji (art. 142 k.p.a.). W odwołaniu od decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. złożonym przez W. i K. K. brak jest zarzutów merytorycznych dotyczących tego postanowienia. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie było potrzeby przeprowadzania oględzin w terenie. O tym w jaki sposób mają być ustalone warunki w zakresie ochrony środowiska decyduje organ wydający decyzję, po uzyskaniu pozytywnych uzgodnień organu inspekcji sanitarnej oraz organu ochrony środowiska. Odnosząc się do uzupełnienia odwołania wskazano, że wprawdzie pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie zgłosił udział do postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. cofnął udział w tym postępowaniu i wniósł o zaniechanie doręczania Prokuraturze odpisów postanowień, decyzji i innych pism związanych z przedmiotowym postępowaniem. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Tarnowie z dnia [...] października 2011 znak: [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. K. i K. K. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podnieśli, że dla terenu, na którym planowana jest inwestycja o nazwie "[...]", brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto, że w sprawie nie przeprowadzono oględzin, co stanowi naruszenie art. 135 ust. 1 i art. 56 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zarzucono również, że nie przeprowadzono dowodu z opinii eksperta od ruchu drogowego w zakresie wpływu zastosowanego rozwiązania, które powinno odnosić się do całego terenu uniemożliwiającego bezkolizyjne zjazdy od mostu na [...] do działek inwestycyjnych (nr [...]) i ul [...]. Stanowisko swoje skarżący podtrzymali w pismach z dnia [...] listopada 2012 r. i z dnia [...] listopada 2012 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi powtórnie wskazano, że dla terenu inwestycji obowiązuje, na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...], miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]". Plan ten przewiduje dla tego terenu usługi i urządzenia obsługi komunikacji z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi związane z obsługą ruchu kołowego, w tym stacje paliw, a także parkingi, stacje obsługi pojazdów oraz usługi związane z obsługą podróżnych. Skarżący mylnie przywołują plan miejscowy dotyczący terenu "[...]", bowiem teren inwestycji objęty jest ustaleniami przywołanego wyżej miejscowego planu obowiązującego dla terenu "[...]". Wskazano również, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania, gdyż nie są spełnione przesłanki określone w art. 135 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż argumenty przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę, na uzasadnienie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację zamierzonego przedsięwzięcia zasługują na aprobatę. Ze względu na fakt, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227) zastosowanie miały – w związku z art. 153 ust. 1 tej ustawy - przepisy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. Zasadnie też przyjął organ odwoławczy, że w świetle § 3 ust. 1 pkt 56 i 72a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573) planowane przedsięwzięcie zaliczone jest do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska. Rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. znajduje w sprawie zastosowanie z uwagi na brzmienie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 r. Nr 213 poz. 1397) stanowiącego, że do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, tj. przed 15 listopada 2010 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu dokonana przez organ odwoławczy analiza oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w kontekście oceny przedłożonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest prawidłowa i wykazuje, że oddziaływanie hałasowe dla planowanej przebudowy drogi nie wpłynie na poziom hałasu aktualnie oddziaływujący na sąsiednie tereny mieszkaniowe. Również zanieczyszczenie wód opadowych będzie eliminowane poprzez zamontowanie urządzeń oczyszczających przed zrzutem ścieków do wody. Jeżeli chodzi natomiast o wzrost emisji zanieczyszczeń, to ten wzrost może nastąpić w trakcie realizacji przedsięwzięcia, niemniej jednak po jego realizacji emisja zanieczyszczeń pozostanie na dotychczasowym poziomie. Spełniony został również wymóg zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla tego terenu, tj. wymóg określony w art. 56 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to plan, obowiązujący na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...], przewiduje dla tego terenu usługi i urządzenia obsługi komunikacji z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi związane z obsługą ruchu kołowego, w tym stacje paliw, a także parkingi, stacje obsługi pojazdów oraz usługi związane z obsługą podróżnych. Sąd zaznaczył, że w powyższym zakresie skarżący nie kwestionują legalności zaskarżonej decyzji, na co wskazuje treść zarzutów podnoszonych w skardze. W odpowiedzi na zarzuty skargi Sąd stwierdził, że brak przeprowadzenia oględzin w sprawie nie stanowił naruszenia art. 135 ust. 1 i art. 56 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, gdyż w przepisach tych nie zawarto norm regulujących sposób prowadzenia postępowania dowodowego, a także zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie było konieczne przeprowadzenie oględzin. Rozwiązania w zakresie ochrony środowiska wynikają z norm powszechnie obowiązujących określających tzw. oddziaływanie hałasowe, normy emisji zanieczyszczeń, czy też zasady odprowadzania i oczyszczania wód z terenu pasa drogowego, a w niniejszej sprawie przyjęte rozwiązania mają ograniczyć możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Nie było również konieczne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w kwestii bezkolizyjnych zjazdów od mostu na [...] do działek inwestycyjnych. Zasadnie twierdzi organ odwoławczy, że kwestie zjazdów oraz wyjazdów ze stacji paliw stanowią przedmiot odrębnego postępowania, prowadzonego przez zarządcę drogi wojewódzkiej jako organ właściwy w sprawie organizacji ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej. Nadto wbrew twierdzeniom skarżących dla terenu inwestycji obowiązuje uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]", który w § 12 przewiduje dla terenu [...] inwestycji usługi i urządzenia obsługi komunikacji z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi związane z obsługą ruchu kołowego, w tym stacje paliw, a także parkingi, stacje obsługi pojazdów oraz usługi związane z obsługą podróżnych. W skardze kasacyjnej W. i K. K., reprezentowani przez adw. K. W., zaskarżyli powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 46 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) poprzez uznanie, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest konieczne i zasadne dla realizacji przedsięwzięcia określanego jako budowa wjazdu i wyjazdu na drodze wojewódzkiej nr [...] ze stacji paliw w miejscowości B. km [...] w zakresie: poszerzenia drogi wojewódzkiej, przebudowy chodników oraz przebudowy odcinka kanalizacji deszczowej i studzienek deszczowych na działkach nr [...] przy ul. P. w B., w sytuacji gdy postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy terenu dla wyżej opisanego przedsięwzięcia zostało umorzone decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r., a to z tego względu, że A. i H. K. pismem z dnia [...] lipca 2012 r. wycofali wniosek o ustalenie warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren zlokalizowanej na działkach nr [...] stacji paliw płynnych wraz z LPG, a w związku z powyższym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest bezprzedmiotowe; - art. 47 pkt 1 lit. a ustawy o ochronie środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 62, poz. 627) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że realizacja przedsięwzięcia określonego jako budowa wjazdu i wyjazdu na drodze wojewódzkiej nr [...] ze stacji paliw w miejscowości B. km [...] w zakresie: poszerzenia drogi wojewódzkiej, przebudowy chodników oraz przebudowy odcinka kanalizacji deszczowej i studzienek deszczowych na działkach nr [...] przy ul. P. w B. nie ma wpływu na warunki życia właścicieli sąsiedniej nieruchomości nr [...] położonej przy ul. P. w B., którzy występują w niniejszym postępowaniu jako skarżący. 2) naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez: a) uznanie, że SKO w Tarnowie dokonało szczegółowej analizy czy realizacja przedsięwzięcia określonego jako budowa wjazdu i wyjazdu na drodze wojewódzkiej nr [...] ze stacji paliw w miejscowości B. km [...] w zakresie: poszerzenia drogi wojewódzkiej, przebudowy chodników oraz przebudowy odcinka kanalizacji deszczowej i studzienek deszczowych na działkach nr [...] przy ul. P. w B. nie uniemożliwi wjazdu na nieruchomość nr [...] położoną przy ul. P. w B. poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin oraz dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w kwestii bezkolizyjnych zjazdów, czym naruszono obowiązki z art. 7 i 77 k.p.a.; b) brak ustosunkowania się do wniosku skarżących z dnia 26 listopada 2012 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie w związku z decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. oraz wyrokiem Sądu Okręgowego Wydział [...] Karny w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. skazującego H. K. za samowolę budowlaną dotyczącą opisanego przedsięwzięcia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżących. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że doszło do naruszenia przepisów, w szczególności art. 7, 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie poszczególnych okoliczności podniesionych w skardze, a mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Skarżący podnieśli, że przede wszystkim brak jest przeprowadzenia dowodu z oględzin, który jednoznacznie pozwoliłyby na usunięcie wątpliwości istniejących w sprawie. SKO w Tarnowie twierdzi, że w sprawie brak jest dowodów dla potwierdzenia twierdzeń skarżących, że planowana inwestycja miała pozbawić możliwości zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren działki [...] przy ul. P. W istocie dowodu nie ma, bo wniosek skarżących o jego przeprowadzenie jest konsekwentnie pomijany. Ponadto Sąd nie odniósł się do wniosku skarżących o uchylenie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z uwagi na decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. oraz wyrok Sądu Okręgowego Wydział II Karny w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. skazujący H. K. za samowolę budowlaną dotyczącą opisanego przedsięwzięcia. W ocenie skarżących, wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest nieuzasadnione, skoro inwestor wycofał wniosek w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. K. wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania stwierdził, że wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, a następnie wycofanie wniosku przez inwestora o ustalenie warunków zabudowy zostało zainicjowane w innym stanie prawnym, a mianowicie wtedy, gdy składano wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy wjazdu i zjazdu to uzyskanie takiej decyzji było niezbędne bez względu na to, czy dla danego terenu był sporządzony i obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W obecnym stanie prawnym art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko i takie postępowanie się toczy. Natomiast art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 11 lipca 2003 r. w art. 59 ust. 1 stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. A zatem, w przypadku istnienia planu miejscowego decyzja o warunkach zabudowy stała się bezprzedmiotowa. Nadto H. K. podniósł, że wyrok karny Sądu Okręgowego w [...] nie ma związku z postępowaniem przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, albowiem odnosi się do czynu z okresu od 24 do 27 czerwca 2004 r., a więc do czasu przed wszczęciem niniejszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., dlatego w pierwszej kolejności należy poddać ocenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż ustalenia co do stanu faktycznego przesądzają o subsumcji prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a., najdalej idącym jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. z argumentacją sprowadzającą się do stanowiska, że decyzja organu administracji publicznej obarczona jest wadą w postaci niewyjaśnienia w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżących niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy spowodowane jest zaniechaniem przeprowadzenia dowodu z oględzin i dowodu z opinii biegłego do spraw ruchu drogowego, które wyjaśniłyby wpływ zastosowanego rozwiązania na nieruchomość skarżących. A mianowicie, przeprowadzenie oględzin z równoczesnym porównaniem projektu zjazdu pozwoliłoby, w ocenie skarżących, usunąć wątpliwości odnośnie pozbawienia skarżących - w wyniku wykonania przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] - możliwości wjazdu na ich działkę nr [...], zaś opinia biegłego potwierdziłaby, że planowana inwestycja uniemożliwi bezkolizyjne zjazdy od mostu na [...] do działek inwestycyjnych (nr [...]) i ul H. Z tak postawionym zarzutem nie można się zgodzić. Należy wskazać, że art. 84 § 1 k.p.a. określa przesłanki dopuszczenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z tym przepisem dowód z opinii biegłego ( biegłych ) przeprowadza się, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Chodzi tu zatem o przypadki, w których dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza. Przedmiotem opinii biegłego są okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, wobec tego nie jest dopuszczalne powołanie biegłego co do obowiązywania i stosowania oraz wykładni przepisów prawa. Brzmienie tego przepisu oznacza pozostawienie organom swobody w korzystaniu z tego środka dowodowego, przy czym granice tego uznania zakreślone są przez zasadę prawdy obiektywnej. Organ obciąża bowiem z mocy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Fakultatywny charakter dowodu z opinii biegłego jest uzasadniony tym, że nie każdy stan faktyczny sprawy musi być ustalany w oparciu o taki dowód. Dowód z opinii biegłego może być przeprowadzony przez organ z urzędu lub na wniosek strony. Zauważyć należy, iż wprawdzie stronie przysługuje prawo zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, lecz żądanie to nie wiąże organu. Jednak zbędność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego winna mieć oparcie w zebranym materiale dowodowym sprawy i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony ( z urzędu lub na wniosek ) wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że ocena wyników tego postępowania wymaga posiadania wiadomości specjalnych w określonej dziedzinie. A zatem, organ winien dopuścić dowód z opinii biegłego, jeżeli ustalenie stanu faktycznego wymaga wiadomości specjalnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie było potrzeby powoływania biegłego z zakresu ruchu drogowego na okoliczność zjazdów od mostu na [...] do działki nr [...] stanowiącej własność skarżących. Mając na uwadze charakter przedmiotowej sprawy – postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, należy uznać, iż organy administracji publicznej - poprzez czynności, jakich dokonały - w sposób wszechstronny wyjaśniły okoliczności sprawy i dokładnie ustaliły stan faktyczny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Jak stanowi art. 47 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( t.j. Dz. U. z 2008r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) – w brzmieniu mającym w niniejszej sprawie – w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne (...), możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, a także wymagany zakres monitoringu. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma zatem służyć ocenie zagrożeń mogących wynikać z realizacji zamierzonego przedsięwzięcia i wprowadzeniu środków mających na celu wyeliminowanie bądź ograniczenie tych zagrożeń. Pamiętać bowiem należy, iż ustawa - Prawo ochrony środowiska określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju ( art. 1). Przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami ( art. 3 pkt 39 tej ustawy). To zaś oznacza, iż na etapie postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia winny być uwzględnione okoliczności dotyczące zdrowia i warunków życia ludzi oraz dobór materialnych, ale w aspekcie ochrony środowiska. Postępowanie to nie może wkraczać w sferę zagadnień należących do kompetencji innych organów na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, podlegających ocenie i rozstrzygnięciu w odrębnych postępowaniach. Z powyższych względów rację ma Sąd pierwszej instancji, że kwestie dotyczące zjazdów od mostu na [...] do działek, w tym działki nr [...] należącej do skarżących, stanowią przedmiot odrębnego postępowania. W szczególności do zarządcy drogi należy m.in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych - art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( aktualnie t.j. Dz.U.2013, poz. 260 ze zm. ). W ramach tego postępowania zarządca drogi ocenia, czy wydawać zezwolenie na wykonanie zjazdu z drogi, czy też odmówić udzielenia tego zezwolenia np. z powodu niemożności zachowania bezpieczeństwa drogowego. W tym postępowaniu, przed wydaniem decyzji, zarządca drogi ocenia m.in. zachowanie bezkolizyjności. Kwestie dotyczące zachowania możliwości zjazdu z drogi wojewódzkiej na teren działki w przypadku przebudowy drogi podlegają ocenie w toku postępowania prowadzonego na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( aktualnie t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). A mianowicie, przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane nakazuje projektować i budować obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi - biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania - w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Kwestie te nie podlegają ocenie na etapie określania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, lecz na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W niniejszej sprawie kwestie te zostały poruszone - z uwagi na postawione zarzuty kasacyjne - w celu wyjaśnienia, że nie dotyczą niniejszego etapu procesu inwestycyjnego. Właściwy organ wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno – budowlanej czy też organów nadzoru budowlanego. Należy mieć na uwadze odmienność postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia i dalszych etapów procesu inwestycyjnego oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu administracyjnym wywołanym złożeniem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie. Z powyższych względów brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu ruchu drogowego. Organu administracji publicznej w niniejszym postępowaniu nie obciążał też obowiązek przeprowadzenia tego dowodu z mocy art. 77 § 1 k.p.a. Z tych też przyczyn brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z oględzin na wskazane wyżej okoliczności dotyczące zjazdu. Przepis art. 85 § 1 k.p.a. nie zobowiązuje organu administracji publicznej do przeprowadzenia dowodu z oględzin. Ocena, czy istnieje potrzeba przeprowadzenia oględzin, należy do organu, który jest obowiązany dopuścić ten dowód, jeśli przedmiotem oględzin jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające w zakresie należącym do jego kompetencji. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy - art. 78 § 1 k.p.a. Jak już wyżej wskazano kwestie podnoszone przez skarżących nie mieszczą się w ramach niniejszego postępowania, a to oznacza, że nie zachodziła potrzeba dopuszczenia dowodu z opinii biegłego do spraw ruchu drogowego i dowodu z oględzin dotyczących drogi wojewódzkiej i zjazdu z tej drogi, albowiem dowody te nie dotyczą kwestii wchodzących w zakres kompetencji organów właściwych do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. To zaś oznacza, iż Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie tych przepisów miałoby miejsce jedynie wówczas, gdyby załatwienie sprawy wymagało wiadomości specjalnych, a taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 47 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo ochrony środowiska. Jak już wyżej podkreślono wprawdzie w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, ale w aspekcie ochrony środowiska, a nie możliwości pozbawienia skarżących zjazdu z drogi wojewódzkiej. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 46 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W myśl tego przepisu realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, oraz planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar - jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach". W niniejszej sprawie inwestor wystąpił o wydanie takiej decyzji. Okoliczność zaś, iż decyzją z dnia [...] września 2012 r. Burmistrz Miasta [...] umorzył postępowanie wszczęte z wniosku A. K. i H. K. o ustalenie warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren zlokalizowanej na działkach nr [...] stacji paliw płynnych LPG nie ma wpływu na postępowanie w rozważanej sprawie. Postępowania te są niezależne od siebie. Umorzenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy terenu – na skutek cofnięcia wniosku przez inwestorów z uwagi na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Także wyrok Sądu Okręgowego Wydział [...] Karny w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Ewentualna samowola budowlana nie wyklucza możliwości prowadzenia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a to za sprawą przewidzianej w ustawie – Prawo budowlane instytucji legalizacji samowoli budowlanej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.