II SA/Wa 2699/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Waldemar Śledzik (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi S. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] września 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], którym to rozkazem obniżono [...] S. S. z dniem 1 lipca 2011 r. dodatek służbowy o 20% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 472 zł miesięcznie. Do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2011 nr [...] Komendant Główny Policji z dniem 1 lipca 2011 r., działając na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm. – zwanego dalej "rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat"), obniżył [...] S. S. – specjaliście [...] w S. - dodatek służbowy o 20% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 472 zł. Jednocześnie na podstawie art. 108 k.p.a. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu organ wskazał, że skarżący w roku 2011 nie świadczył służby z powodu choroby trwającej ponad 150 dni, przebywając na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim od dnia [...] stycznia 2011 r. do chwili obecnej – według zaświadczenia lekarskiego niezdolny do służby do dnia 5 czerwca 2011 r. Z tego powodu nie realizuje swoich obowiązków służbowych i zadania te muszą wykonywać inni funkcjonariusze Wydziału [...] w S. [...]. W tej sytuacji organ stwierdził, że otrzymywana przez policjanta kwota dodatku służbowego w żaden sposób nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, zgodnie z którym przyznanie i wysokość dodatku służbowego uzależniona jest od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. W myśl § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia, wysokość dodatku służbowego została pozostawiona uznaniu przełożonego, który od własnej oceny sposobu wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych może obniżyć dodatek do wysokości 30% otrzymywanej stawki. Dlatego też, w ocenie organu, obniżenie skarżącemu dodatku służbowego jest zgodne z treścią powołanego przepisu. Policjant, który od kilku miesięcy nie realizuje absolutnie żadnych zadań i czynności służbowych nie może otrzymywać dodatku służbowego w dotychczas przyznanej kwocie. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to interesem społecznym tożsamym z interesem służby. Od powyższego rozkazu personalnego [...] S. S. wniósł odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc o jego uchylenie i przywrócenie dodatku w dotychczasowej wysokości, podnosząc, że decyzja ta narusza art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. przekazał powyższe odwołanie Komendantowi Głównemu Policji, wskazując, że sprawa dotycząca uchylenia rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2011 r. Komendanta Głównego Policji o ustaleniu wysokości dodatku służbowego winna być przez niego rozpoznana w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę we wskazanym wyżej trybie, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] września 2011 r. nr [...] zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu organ podniósł, że rozstrzygając ponownie przedmiotową sprawę, oparł się przede wszystkim na treści art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym na stanowiskach innych niż kierownicze lub samodzielne, policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Sprawę tych dodatków szczegółowo reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Odwołując się do treści § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia, organ wskazał, że przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależniona jest od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków i realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Natomiast stosownie do § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia dodatek służbowy można obniżyć w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. W ocenie organu odwoławczego, analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Dodatek nie jest premią za dotychczas nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności. Dlatego też długotrwałe niewykonywanie obowiązków służbowych stanowi przesłankę dokonania weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego. Ponadto wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż długotrwała choroba stanowi podstawę do obniżenia dodatku służbowego, gdyż w tym okresie policjant nie wykonuje faktycznie żadnych zadań i czynności służbowych. W realiach przedmiotowej sprawy długotrwała nieobecność w służbie [...] S. S. trwała w okresie od dnia [...] stycznia 2011 r. do chwili wydania zaskarżonej decyzji – łącznie ponad 240 dni, co oznacza, że przez ten okres nie były przez niego realizowane zadania służbowe, a co z kolei miało wpływ na ocenę wywiązywania się przez niego z obowiązków i czynności służbowych. Dlatego też organ zasadnie obniżył mu dodatek służbowy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 121 ustawy o Policji, organ zauważył, że w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. W ocenie organu, przerwy w pełnieniu służby i nierealizowanie zadań, w tym z powodu choroby, mają wpływ na wysokość dodatku służbowego i dlatego obniżenie skarżącemu dodatku służbowego nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie jest niezasadne powoływanie się na treść art. 121 ust. 2 ustawy o Policji, gdyż przepis ten daje możliwość wydania aktu wykonawczego określającego przypadki ograniczenia w całości lub w części wypłaty niektórych dodatków do uposażenia, między innymi w okresie choroby, natomiast przepisy rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. nie stanowią o ograniczeniu, lecz obniżeniu dodatków do uposażenia. Zestawienie powyższych delegacji ustawowych, tj. art. 106 ust. 4 i art. 121 ust. 2 ustawy o Policji prowadzi zatem do wniosku, że czym innym jest ograniczenie wypłaty, a czym innym obniżenie dodatków do uposażenia. Na powyższy rozkaz personalny [...] S. S. (zwany dalej także "Skarżącym") pismem z dnia 24 października 2011 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie w całości obu rozkazów personalnych, z powodu ich rażącej niezgodności z prawem materialnym oraz naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że w postępowaniu administracyjnym został pozbawiony elementarnych uprawnień strony, polegających na zapewnieniu możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak również złożenia ewentualnych wniosków i oświadczeń. Podkreślił, że o prowadzonym postępowaniu dowiedział się wskutek doręczenia mu skarżonego rozkazu personalnego. Zakwestionował też trafność podjętych rozkazów "w kontekście unormowań ustawy o Policji i przepisów wykonawczych", wskazując zwłaszcza na treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym – w jego ocenie – policjant podczas pobytu na zwolnieniu lekarskim zachowuje prawo nie tylko do uposażenia zasadniczego, ale także do wszelkich dodatków o charakterze stałym, w tym do dodatku służbowego. Jednocześnie Skarżący, odwołując się do treści przepisu art. 121 ust. 2 ustawy o Policji, zwrócił uwagę na brak przepisów wykonawczych regulujących wysokość niektórych dodatków do uposażenia. Niezależnie od powyższego Skarżący podniósł, że organ podejmując decyzję o obniżeniu mu dodatku służbowego do kwoty 472 zł nie wskazał, dlaczego ustalił taką, a nie inną kwotę oraz zgłosił zastrzeżenia do nadania spornemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności i sposobu jego uzasadnienia. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie w tym zakresie jest dotknięte wadą dowolności przekraczającą granice uznania administracyjnego. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez S. S. od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2011 r. Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie. Problem prawny jaki powstał na gruncie przedmiotowej sprawy to w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie, czy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. 152, poz. 1732 ze zm.), na które powołuje się organ w zaskarżonych decyzjach, może stanowić podstawę do obniżenia dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. W tym miejscu podnieść należy, że kwestią tą zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 14 kwietnia 2001 r. (sygn. akt I OSK 1845/10) uznał, iż niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji powoduje, że w drodze wykładni przepisów art. 121 i art. 104 tej ustawy do obniżenia dodatku służbowego funkcjonariuszowi Policji w razie jego choroby, nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5-8 w zw. z § 9 ust. 5 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należy, iż zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia policyjnego. Na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy (art. 104 ust. 3 ustawy). Przepis art. 104 ust. 6 ustawy o Policji zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia, w którym określi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Na podstawie powyższej delegacji, jak również na postawie delegacji wynikającej z art. 101 ust. 2 i art. 102 wskazanej ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał cyt. rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. Stosownie do treści § 9 ust. 5 tego rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. W świetle powołanych wyżej przepisów, oczywistym i niebudzącym wątpliwości jest stwierdzenie, że "szczególnie uzasadniony przypadek" powodujący, iż dodatek służbowy może być obniżony, dotyczy nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, a także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Wskazać więc należy, iż co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym a sposobem wykonywania obowiązków lub pełnienia służby na stanowisku uprawniającym do jego przyznania. Tymczasem Skarżącemu obniżono dodatek służbowy ze względu na przebywanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, a więc zupełnie inne od ww. okoliczności. W takim przypadku zachodzi wprawdzie faktyczne niewykonywanie obowiązków służbowych, ale jest to sytuacja objęta odrębną regulacją prawną w powołanej ustawie o Policji, gdyż zgodnie z art. 121 ust. 1 tej ustawy, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Jest to więc regulacja wyodrębniona spod ogólnej zasady zawartej w art. 104 ust. 4 ustawy o Policji, że policjant może otrzymywać dodatek służbowy za należyte wykonywanie obowiązków służbowych, oznaczająca, że sytuacje określone w art. 121 ust. 1 (choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, pozostawanie bez przydziału) nie mieszczą się w kategoriach należytego czy nienależytego wykonywania obowiązków w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy oraz przepisów § 8 ust. 5-7 powołanego rozporządzenia wydanego na podstawie art. 104 ust. 6 ustawy (warunki obniżania lub cofania dodatków do uposażenia, w tym dodatku służbowego). Analiza powołanego art. 121 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje ponadto, iż zawarte w tym przepisie sformułowanie "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" dotyczy zmian prawnych, a nie faktycznych. Oznacza zatem konieczność uwzględniania, w stosunku do policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, czy też przebywającego na urlopie, zwolnionego od zajęć służbowych lub pozostającego bez przydziału służbowego, wprowadzanych w tym okresie nowych regulacji prawnych, w tym płacowych. Konkludując powyższe rozważania, przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, ma charakter ochronny, gwarantujący policjantowi co do zasady zachowanie prawa do uposażenia w dotychczasowej wysokości w okresie w jakim nie pełni on obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem szczególnych okoliczności wymienionych w tym przepisie (tj. – jak w rozstrzyganej sprawie, m.in. w razie choroby). Z tych powodów, skład orzekający w niniejszej sprawie, nie może zaakceptować przywołanego przez organ stanowiska WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Wa 275/08). Dodać należy, że art. 121 w ust. 2 cyt. ustawy zawiera, odrębną od upoważnienia z art. 104 ust. 6 ustawy, delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Powyższe upoważnienie ma charakter fakultatywny. Minister właściwy nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby kwestię obniżania dodatków służbowych tym policjantom, którzy nie wykonują czynności służbowych z przyczyn określonych w art. 121 ust. 1 ustawy. Niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji powoduje, że w drodze wykładni przepisów art. 121 i art. 104 tej ustawy do obniżania dodatku służbowego funkcjonariuszowi Policji w razie jego choroby, nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5-8 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 powołanej ustawy o Policji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji.