II SA/Łd 64/12

Dnia 11 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi E. M. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących E. M. i B. M. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 29 grudnia 2006 r. E. i B. M. złożyli do Prezydenta Miasta Ł. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu całorocznego murowanego o powierzchni 80-100 mkw. na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, dz. Nr [...], obręb [...]. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Ł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że nie został spełniony warunek "dobrego sąsiedztwa", gdyż w obszarze analizowanym brak jest budynków zgodnych z zamierzeniami inwestycyjnymi objętymi wnioskiem. Występują tu bowiem niewielkie budynki rekreacyjne, usytuowane w głębi działek, obsadzone zielenią i zadrzewione. Wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy wahają się od 1,1% do 5,2%, natomiast powierzchnia zabudowy od 13 mkw. do 58 mkw. W odwołaniu od powyższej decyzji E. i B. M. podnieśli, że dobrym sąsiedztwem dla działki nr [...] są zabudowania położone przy ul. A [...] i [...], ul. B [...] i [...] które mają wjazd od ul. A. Znajdująca się tam zabudowa w różnej formie jest wystarczająca dla ustalenia warunków dla skromnego domu całorocznego o powierzchni do 100 mkw. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu budowa obiektu budowlanego wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe przy łącznym spełnieniu warunków, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wymaga m.in., aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadził analizę urbanistyczną, poprzedzoną protokołem z wizji lokalnej przeprowadzonej na terenie działki nr [...] obręb [...], składającą się z części słownej i graficznej, przedstawioną na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, przyjętej do zasobu Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. Obszar analizowany objął teren odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki przy ul. A [...] (81 m). Na obszarze analizowanym znajdują się działki położone wzdłuż drogi dojazdowej i jej równoległego odgałęzienia. W części opisowej analizy organ dokonał szczegółowych ustaleń w zakresie spełnienia przez planowaną inwestycję warunków wynikających z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co do zachowania przez planowaną inwestycję zasady "dobrego sąsiedztwa", linii zabudowy oraz poszczególnych wskaźników charakteryzujących zabudowę. Analiza zakończyła się wynikiem analizy (stanowiącym załącznik do decyzji), który wykazuje brak spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa", gdyż żadna z działek dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Analiza stanowi, że na całym obszarze analizowanym brak zabudowy zgodnej z zamierzeniami inwestycyjnymi. Stąd też nie jest możliwe wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu orla z geometrii dachu. Według ustaleń analizy, na terenie nieruchomości przy ul. A [...] w Ł. budynki w obszarze analizowanym są niewielkimi budynkami rekreacyjnymi, usytuowanymi w głębi urządzonych zielenią niską i zadrzewionych działek. Z powyższego wynika wyraźnie, że funkcja zabudowy ukształtowana w obszarze analizowanym nie odpowiada funkcji, jaką chcieliby wprowadzić inwestorzy. Zasadność powyższych ustaleń potwierdzają, zdaniem Kolegium dokumenty zawarte w aktach sprawy, takie jak Opinia UMŁ Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa z dnia 18.04.2011 r., położenie w obszarze Parku Krajobrazowego Wzniesień [...], Opinia Dyrektora Parku Krajobrazowego wzniesień [...] z 27.09.2010 r., opinia Leśnictwa Miejskiego w Ł. z 11.10 2010 r., wskazująca na położenie w enklawie leśnej, obejmującej grunt byłych gospodarstw rolnych, w którym dominuje funkcja rolna, tereny niezabudowane, ewentualnie zabudowane w sposób rozproszony. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, nie jest możliwe uznanie, że niewielkie budynki o charakterze rekreacyjnym położone (co ważne) w głębi działek zadrzewionych i zakrzewionych, mogą stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów zabudowy dla budynku o charakterze mieszkalnym o pow. 100 mkw. Organ zauważył, że istniejące na obszarze analizowanym obiekty to małe drewniane domki przypominające domki campingowe. Najbliższe budynki o charakterze mieszkalnym, które mogłyby stanowić odniesienie dla planowanego budynku, usytuowane są w terenie oddalonym i pełniącym inną funkcję. Zabudowa mieszkaniowa skupiona jest w pasie zabudowy wzdłuż ul. A, którego kontynuacją jest zabudowa wzdłuż ul. B. Stąd też podnoszone przez odwołujących zarzuty o istnieniu zabudowy na działkach przy ul. A [...] i [...] , jak i ul. B nie mogą przesądzać i wyznaczać charakteru i zabudowy dla działki inwestorów. Ich podobieństwo jest tylko pozorne i wyrażające się bardziej bliskością numerów ewidencyjnych dla obiektów przy ul. A, niż bliskością położenia, a faktycznie, zabudowa mieszkaniowa zgrupowana w pasie ulicy A i dalej ulicy B, stanowi zupełnie inny układ urbanistyczny o innym charakterze, niż ten istniejący w obszarze analizowanym, gdzie położona jest działka wnioskodawców. Kolegium wskazało, że w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest mowa o istniejącej zabudowie, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Tymczasem działka wnioskodawców położona jest nie tylko nie w obszarze drogi publicznej, ale w znacznym od niej oddaleniu, poza pasem zabudowy ukształtowanym wzdłuż tej drogi. Trudno zatem uznać, że planowana zabudowa wpisywałaby się w istniejący sposób zagospodarowania terenu. Wprowadzenie nowej funkcji do tego obszaru spowodowałoby zwiększenie ruchu pojazdów, hałasu, zanieczyszczeń, co niekorzystnie wpłynie na naturalny stan środowiska przyrodniczego i utrudni jego ochronę, która jest konieczna przede wszystkim z uwagi na położenie nieruchomości w Parku Krajobrazowym. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż o ile można uznać za spełniony warunek dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, to biorąc pod uwagę treść art. 2 pkt 13 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy dostęp ten jest nieodpowiedni. Zdaniem Kolegium dla inwestycji musi być zapewnione odpowiednie uzbrojenie terenu, co nie powinno ograniczać się tylko do zapewnienia dostawy energii elektrycznej, wody, i zorganizowania sposobu odbioru nieczystości, ale być też zgodne z brzmieniem art. 2 pkt 13 ustawy, który stanowi, że "uzbrojenie" oznacza drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, zaś droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi przeznaczona do ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Należy wskazać, że warunek ten nie jest w całości spełniony, z uwagi na stan i parametry ulicy stanowiącej drogę dojazdową, który jest niewystarczający z uwagi na szerokość pasa drogowego. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż określona w tabeli. Dla dróg dojazdowych wynosi ona 10m, podczas gdy droga dojazdowa, na odcinku do przedmiotowej działki ma szerokość 3,8-3,9 m i nawierzchnię gruntową. Reasumując organ II instancji stwierdził, że nie zostały spełnione wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. i B. M. zarzucili naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 107 § 3 kpa. Skarżący podnieśli, iż organ administracji wyznaczył minimalny obszar analizowany, przez co doszło do zawężenia działki sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżących. Zdaniem strony skarżącej uzasadnione byłoby wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż trzykrotna szerokość działki, tak aby objąć również działki przy ul. A [...] i [...]. Błędnie, zdaniem skarżących, na skutek nieprawidłowej analizy i wbrew § 5 ust. 1 rozporządzenia, został również wskazany wskaźnik zabudowy dla nowej zabudowy. Skarżący nie zgodzili się również z oceną, że droga dojazdowa nie zapewnia wystarczającego dostępu do drogi publicznej, gdyż niemożliwe jest jednoczesne przyjęcie, że działka ma dostęp do drogi publicznej i nie ma odpowiedniego dostępu do tej drogi. Organ nie zauważył ponadto, iż powołane wymogi dotyczące szerokości drogi dojazdowej odnoszą się wyłącznie do dróg publicznych, a nie prywatnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, normującymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami formalnymi, regulującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Oceniając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie całorocznego domu mieszkalnego, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane z istotnymi uchybieniami przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które musiały skutkować ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy wskazać, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określone zostały przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W świetle tych przepisów ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stwierdzenie przez właściwy organ, czy wymienione wyżej przesłanki faktycznie zostały spełnione wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami określonymi szczegółowo w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.Nr 164, poz.1588). Odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji organy administracji publicznej wskazały, iż nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), a także istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w postaci drogi dojazdowej nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Jeżeli chodzi o kwestię dobrego sąsiedztwa, to wskazać należy, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Analiza powyższego przepisu daje podstawy do stwierdzenia, że prawnie wymaganym minimum dla wyznaczenia granic obszaru analizowanego jest trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50m), natomiast przepis ten nie zawiera zakazu, aby granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone szerzej w sposób umożliwiający potraktowanie obszaru poddawanego analizie jako urbanistycznej całości (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07). W konsekwencji należy przyjąć, iż nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż organy administracji w sposób nieuzasadniony wyznaczyły wokół działki nr [...] obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wyznaczony obszar analizowany odpowiada niewątpliwie minimum określonemu przez ustawodawcę, niemniej jednak wyznaczając granice obszaru analizowanego organy pominęły jedną, lecz niezmiernie istotną dla sprawy okoliczność. Mianowicie w granicach obszaru analizowanego znalazła się jedynie niezabudowana część działki nr [...] (adres ul. A [...]), podczas gdy - jak wynika z oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 11 kwietnia 2012 r. – na nieruchomości tej w pozostałej części znajduje się zabudowa mieszkalna całoroczna. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zabudowa mieszkaniowa skupiona przy ul. A [...] nie może przesądzać i wyznaczać charakteru zabudowy dla działki inwestorów, gdyż ich podobieństwo jest tylko pozorne, a zabudowa przy ul. A i B stanowi inny układ urbanistyczny o innym charakterze niż ten istniejący w obszarze analizowanym. Z uwagi na fakt, iż zabudowa na działce nr [...] nie była przedmiotem analizy organów administracji nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy zabudowa ta pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji i czy wnioski organu dotyczące charakteru zabudowy przy ul. A [...] i ul. B są uzasadnione, jak również z czego wnioski te wynikają. Jednak w ocenie sądu, istnienie zabudowy mieszkaniowej na działce bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością skarżących stanowi podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego obejmującego całość tej działki. Dopiero w następnej kolejności organ winien rozważyć, czy zabudowa ta umożliwia ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. Nie zasługuje zatem na akceptację działanie organu, polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu obszaru analizowanego do części działek sąsiednich z jednoczesnym lakonicznym odniesieniem się do charakteru zabudowy pozostającej poza tym obszarem analizowanym. Nie znajduje także podstaw odwoływanie się do opinii Dyrektora Leśnictwa Miejskiego czy Dyrektora Parku Krajobrazowego w Ł.., gdyż opiniom tym nie można przypisać mocy wiążącej. Brak prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego wywołało ten skutek, że organ administracji nie wyjaśnił należycie okoliczności faktycznych sprawy, które pozwoliłyby na ocenę zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli natomiast idzie o kwestię niespełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji są nietrafne. Wyjaśnić bowiem wypada, iż pod pojęciem uzbrojenia terenu nie można rozumieć istnienia drogi zapewniającej dostęp do realizowanej inwestycji (wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2010 r., II SA/Kr 1625/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2011 r., IV SA/Po 673/11). Na gruncie rozpoznawanej sprawy chybione było zwłaszcza powoływanie się na postanowienia zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Akt ten odnosi się bowiem wyłącznie do dróg publicznych, gdy tymczasem droga zapewniająca dostęp do nieruchomości nr [...] nie stanowi drogi publicznej, lecz działkę prywatną o nr [...]. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobligowane będą uwzględnić poczynione wyżej uwagi i wydać rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało nie tylko przepisom prawa materialnego, ale także przepisom formalnym. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. AG