II OSK 2615/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Województwa Małopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1580/11 w sprawie ze skargi H.G. i R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 11 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi H.G. i R.G. (dalej jako "skarżący") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Gręboszów z [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie (dalej jako "inwestor") wystąpił do Wójta Gminy Gręboszów o określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa przeprawy mostowej z dojazdami przez Wisłę w ciągu drogi wojewódzkiej nr 973 łączącej miejscowości Borusowa i Nowy Korczyn". W ocenie organu I instancji, w sprawie zostały spełnione wszystkie wymogi wynikające z ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Odwołania od powyższej decyzji wnieśli skarżący, a także B.S., S.S. oraz E.Z.. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Wyjaśnił, że Wójt Gminy Gręboszów przed wydaniem decyzji uwzględnił treść uzgodnień, opinii oraz stanowisko mieszkańców miejscowości co do przebiegu inwestycji. Proponowany do realizacji wariant (będący kompromisem pomiędzy czterema wariantami tzw. wariant kompilacyjny) korekty przebiegu drogi wojewódzkiej jest wynikiem postępowania przeprowadzonego z udziałem społeczeństwa. Organ stwierdził, że ze względu na rozmiar postępowania nie jest możliwym pełne zaspokojenie oczekiwań wszystkich stron postępowania. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji został nałożony w drodze ostatecznego postanowienia Wójta Gminy Gręboszów z [...] marca 2010 r. W takim wypadku konieczne było przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenie raportu, jak również zapewnienie społeczeństwu możliwości udziału w tym postępowaniu. Sąd I instancji podkreślił, że art. 33 ustawy środowiskowej wymaga, żeby przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ podał do publicznej wiadomości szereg wymienionych w tym przepisie informacji, w tym m.in. o przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie. W niniejszej sprawie w obwieszczeniu organ podał do publicznej wiadomości m.in., że zostało wszczęte przedmiotowe postępowanie i istnieje możliwość składania uwag i wniosków. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie zostało przeprowadzone dla inwestycji o nazwie "Budowa przeprawy mostowej z dojazdami przez Wisłę w ciągu drogi wojewódzkiej nr 973 łączącej miejscowości Borusowa i Nowy Korczyn", podczas gdy z charakterystyki przedsięwzięcia stanowiącego załącznik nr 2 do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika całkiem inny, szerszy zakres inwestycji. W ocenie Sądu I instancji, nazwa inwestycji podana do publicznej wiadomości, sugeruje, że przedsięwzięcie polegać będzie na budowie przeprawy mostowej przez Wisłę oraz dojazdów w ciągu drogi wojewódzkiej DW 973. Z całości akt postępowania administracyjnego wynika, że planowane przedsięwzięcie polegać będzie nie tylko na budowie przeprawy mostowej przez Wisłę w ciągu DW 973 łączącej miejscowość Borusowa i Nowy Korczyn, wraz z nowymi najazdami i przebudową połączeń z dotychczasowymi drogami, ale na budowie nowego odcinka drogi wojewódzkiej. W uzasadnieniach decyzji I i II instancji mowa o "korekcie" odcinka drogi wojewódzkiej DW 973. Wskazano tam także, że "realizacja przedsięwzięcia obejmować będzie: przebudowę jezdni, budowę przepustów drogowych (...), budowę separatorów (...), budowę wylotów kanalizacji deszczowej (...)". Natomiast z załącznika nr 2 do decyzji wynika, że planowana jest budowa kilkukilometrowej nowej trasy drogi wojewódzkiej od km 14 + 850 do km 20 +100 albo jej nowego odcinka, albo zmiany w ogóle jej przebiegu, co wynika z wyjaśnień organu na rozprawie oraz raportu. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że z dalszej części uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że celem "korekty odcinka drogi wojewódzkiej" jest wyprowadzenie ruchu z obszarów zwartej zabudowy oraz poprawa warunków bezpieczeństwa na istniejącym układzie dróg. Dlatego opracowano cztery warianty "korekt przebiegu drogi wojewódzkiej DW 973", a ostatecznie przyjęto tzw. wariant kompilacyjny. W ocenie Sądu I instancji, postępowanie administracyjne w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzono z udziałem społeczeństwa w tym znaczeniu, że ten, kto wziął udział w rozprawie administracyjnej, czy zapoznał się z aktami sprawy mógł się zorientować, że główna dyskusja publiczna koncentruje się wokół przebiegu nowej drogi. Natomiast nazwa przedsięwzięcia oraz przedmiot decyzji podane do publicznej wiadomości, m.in. w drodze obwieszczeń, zgodnie z art. 33 ust. 1 i art. 37 ustawy środowiskowej, nie odzwierciedlały całego planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu I instancji, nie można więc uznać, że udział społeczeństwa został dostatecznie zagwarantowany skoro podstawowa informacja o zamierzeniu inwestycyjnym nie była pełna. Nie można "budowy dojazdów przez Wisłę w ciągu drogi wojewódzkiej" utożsamiać z budową nowej drogi publicznej w nowym miejscu. Zdaniem Sądu I instancji, związanie organów wnioskiem inwestora nie możne oznaczać akceptacji każdej nazwy dla inwestycji, szczególnie tej, która może wprowadzić w błąd zainteresowanych, zamiast spełnić podstawową rolę w realizacji celów ustawy środowiskowej. W ocenie Sądu I instancji, organy naruszyły więc art. 33 ust. 1 pkt 3, art. 38, art. 79, art. 82 ust. 1 pkt 1a) i art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej. Naruszenie powyższych przepisów stanowi, zdaniem Sądu I instancji, istotne naruszenie zasad postępowania związanych z zapewnieniem udziału społeczeństwa w tym postępowaniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd I instancji uznał za uzasadnione zarzuty skargi. Stwierdził, że organy nie ustosunkowały się do konkretnych zarzutów skarżących podnoszonych zarówno w toku postępowania, jak i powtórzonych w odwołaniu. Organ odwoławczy nie odniósł się też do zarzutów podniesionych w odwołaniach pozostałych stron. Stanowi to naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, zarzuty skarżących w zakresie usytuowania przebiegu nowej drogi względem ich nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, powinny być przedmiotem analizy, a następnie wyjaśnień i uzasadnienia, szczególnie w aspekcie opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie, co do wymogów ochrony przed hałasem. W ocenie Sądu I instancji, zasadny więc jest również zarzut naruszenia w tym zakresie art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji podzielił także stanowisko skarżących co do braku wyjaśnienia przez organ odwoławczy podstaw do zastosowania przez organ I instancji art. 108 § 1 k.p.a., pomimo zarzutu podniesionego w odwołaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. W pierwszej kolejności inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 33 ust. 1 pkt 3, art. 38, art. 79, art. 82 ust. 1 pkt 1a) i art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej. W ocenie inwestora, naruszenie powyższych przepisów polegało na uchyleniu decyzji organów obu instancji z uwagi na istotne naruszenie zasad postępowania związanych z zapewnieniem udziału społeczeństwa w postępowaniu, pomimo, że dostęp taki został zapewniony w wymagany ustawą środowiskową sposób. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 33 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie niespójnej oceny prawnej oraz dowolne ustalenie, że nazwa przedsięwzięcia oraz przedmiot decyzji organu I instancji nie zagwarantowały wystarczającego udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz pełnej informacji o zamierzeniu inwestycyjnym. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, jak i brak wykazania, że miały wpływ na wynik sprawy. Ponadto inwestor zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 33 ust. 1, art. 37 oraz art. 82 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy środowiskowej w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i przyjęcie, że nazwa przedsięwzięcia oraz przedmiot decyzji podanej do publicznej wiadomości nie odzwierciedlały całego przedsięwzięcia, a tym samym skutkowały nieprawidłowym przeprowadzeniem procedury umożliwiającej udział społeczeństwa. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania (art. 176 w związku z art. 189 p.p.s.a.) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji (art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a.). Ponadto inwestor wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Najistotniejszym zarzutem, jaki postawił Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jest zarzut nieprecyzyjnego czy też mylącego sformułowania nazwy przedmiotowego przedsięwzięcia, co mogło skutkować wprowadzeniem w błąd potencjalnych adresatów tego rozstrzygnięcia i w konsekwencji oznaczało brak należytego zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu. Jak słusznie wywiedziono w skardze kasacyjnej, z tak rygorystycznym i sformalizowanym zastosowaniem przepisów ustawy środowiskowej, a w szczególności wymogów jakie ustawodawca stawia zapewnieniu udziału społeczeństwa w postępowaniu, nie można się zgodzić. Stosownie do treści art. 33 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje o przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie. W niniejszej sprawie przedmiotem decyzji była niewątpliwie realizacja inwestycji o złożonej formie i trudno przyjąć, że określenie "Budowa przeprawy mostowej z dojazdami przez Wisłę w ciągu drogi wojewódzkiej nr 973 łączącej miejscowości Borusowa i Nowy Korczyn" było określeniem mylącym. Nie należy bowiem utożsamiać określenia "przedmiot decyzji" z pełną, dokładną charakterystyką planowana przedsięwzięcia. Chodzi bowiem o ogólne określenie, zatytułowanie inwestycji, które oczywiście nie może wprowadzać zainteresowanych podmiotów (społeczeństwa) w błąd, ale też często nie może być zbyt szczegółowe, bowiem zbyt złożony jest zakres inwestycji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jej zasadniczym elementem jest oczywiście budowa przeprawy mostowej, ale dla realizacji takiego przedsięwzięcia konieczne jest również zrealizowanie innych, bardziej szczegółowych przedsięwzięć, w tym związanych z przebudową drogi wojewódzkiej. Warto przy tym zaznaczyć, że odniesienie do tej drogi oraz jej przebiegu zostało zawarte w nazwie przedsięwzięcia. Szczegółowe informacje na temat inwestycji muszą znaleźć swoje miejsce w innych dokumentach składanych w postępowaniu przez inwestora, z którymi społeczeństwo może się zapoznać. Chodzi tu przede wszystkim o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który z woli ustawodawcy musi zawierać opis planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji lub użytkowania (art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej). Treść raportu podawana jest natomiast do publicznej wiadomości (art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej), przez co należy rozumieć udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej organu właściwego w sprawie, ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie, a także ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa - w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu (art. 3 pkt 11 lit. a-c ustawy środowiskowej). Nie ulega więc wątpliwości, że zainteresowane podmioty miały szereg możliwości zapoznania się nie tylko z przedmiotem decyzji, ale też szczegółową charakterystyką przedsięwzięcia, która w raporcie jest opisana również językiem niefachowym. Nie bez znaczenia jest również, że w sprawie przeprowadzona została rozprawa administracyjna, podczas której zainteresowane strony mogły zapoznać się z charakterystyką danego przedsięwzięcia. Ponadto, jak słusznie wskazuje inwestor, główna dyskusja społeczna toczyła się właśnie przede wszystkim wokół planowanej przebudowy drogi, czego efektem były określone zmiany planowanego przedsięwzięcia i określone jego warianty przewidziane w raporcie. Postępowanie administracyjne toczyło się w niniejszej sprawie z uwzględnieniem art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, a więc jego strony zawiadamiane były o przebiegu postępowania w drodze obwieszczeń, co ze swej istoty pozwalało większemu gronu odbiorców (a nie tylko jego stronom) dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu. Ma to o tyle znaczenie, że ustawa środowiskowa gwarantuje dostęp do informacji o toczącym się postępowaniu środowiskowym (w tym informacji o raporcie i jego treści) podmiotom, które nie muszą dysponować ani interesem faktycznym ani też prawnym w postępowaniu. W przypadku decyzji środowiskowej zastosowanie art. 49 k.p.a., stanowi więc dodatkową, pomocniczą formę zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu, choć jego głównym celem jest oczywiście nadal zapewnienie sprawności postępowania toczącego się z udziałem dużego grona stron. Trudno więc przyjąć, że przedmiot (zakres) inwestycji został określony w sposób nieprawidłowy czy też mylący i nie pozwolił społeczeństwu na udział w postępowaniu na zasadach określonych w ustawie środowiskowej. Przeciwnie, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zainteresowane strony kwestionowały między innymi uciążliwość związaną z planowaną inwestycją, szczególnie budową i przebiegiem nowej drogi. Zarzuty takie podnoszono bowiem w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Oznacza to, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli zastosowania powyższego przepisu przez organy administracji, bowiem organy w sposób prawidłowy określiły przedmiot decyzji i podały go do publicznej wiadomości. Oznacza to także, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 38 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym organ właściwy do wydania decyzji podaje do publicznej wiadomości informację o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią. Organ I instancji powiadomił społeczeństwo w wymagany sposób o wydaniu decyzji w opisanym wyżej przedmiocie, którego nie można uznać za nieprecyzyjny czy też mylący, a w szczególności mylący w sposób oznaczający brak zapewnienia prawidłowego udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej. W decyzji niewątpliwie wskazano zarówno rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej.). Również na tym etapie zainteresowane podmioty mogły zapoznać się z treścią decyzji, ale także dokumentacją sprawy, w tym raportem i zawartą w nim charakterystyką przedsięwzięcia (art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej). Stąd też brak było podstaw do zastosowania na obecnym etapie postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Sąd I instancji nie wykazał i nie przedstawił w sposób przekonujący w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (do czego był zobowiązany na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a.), że w sprawie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że na uwzględnienie zasługiwał także zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a., bowiem wskazane przepisy procedury administracyjnej nie zostały naruszone w sposób przedstawiony przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną i dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie, jaki wynika z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. Z powyższych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 3 8