III SA/Po 467/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. przy udziale sprawy ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 o d d a l a s k a r g ę W dniu 13 maja 2005 roku R. K. złożył w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Weryfikacja wniosku ujawniła braki, które wnioskodawca usunął na wezwanie organu. Ponadto okazało się, iż działki ewidencyjne o numerach 6/1-3, 11, 13/1-5 (objęte wnioskiem pochodzącym od R. K.) zostały zgłoszone do płatności również przez R. R. W wyniku kontroli na miejscu stwierdzono, że: - działka rolna oznaczona przez R. K. we wniosku o płatności literą G, tj. część działki o nr ewidencyjnych 13/1-13/2 (na której wnioskodawca zadeklarował pszenicę na obszarze 3,10ha), jest większa, jej obszar obejmuje to 5,42ha, - działka rolna oznaczona we wniosku R. K. litera H (działki ewidencyjne nr 2/1 i 2/2 (na których wnioskodawca zdeklarował żyto na obszarze 28,16ha), jest mniejsza, a jej obszar obejmuje 27,13ha. W trakcie kontroli na miejscu ustalono także, że działki oznaczone literami A, B, C, D, E, F, G położone są w jednym kompleksie i z uwagi na brak możliwości identyfikacji granic zmierzono je łącznie. Obszar kompleksu, po wyłączeniu z niego zadrzewień śródpolnych (0,33ha) oraz uwzględnieniu tolerancji 0,52 GPS, ustalono na 75,81ha. Natomiast dla działek I, J, K, które zmierzono razem z uwagi na brak możliwości identyfikacji granic, przyjęto powierzchnię 70,18ha. Dla wymienionych działek przyjęto powierzchnie zadeklarowane przez Wnioskodawcę. Na mocy postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 07 czerwca 2006 roku, postępowanie w sprawie zostało zawieszone z urzędu, z uwagi na fakt, że Wnioskodawca zwrócił się do Prokuratury Rejonowej o wszczęcie postępowania karnego przeciwko R. R. Postępowanie zostało podjęte z zawieszenia w dniu 22 listopada 2006 roku w związku z otrzymaniem wyroku wraz z uzasadnieniem Sądu Rejonowego w Gnieźnie zapadłego w dniu 3 sierpnia 2006 roku, a dotyczącego sprawy z powództwa R. K. przeciwko S. R. o zapłatę. Decyzją z dnia 23 listopada 2006 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania R. K. płatności na rok 2005 w zakresie Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieprawidłowości wykryte w kontroli na miejscu oraz w kontroli administracyjnej konfliktu krzyżowego ukazały, iż suma powierzchni stwierdzonej działek rolnych dla sektora Jednolitej Płatności Obszarowej jest mniejsza od sumy powierzchni deklarowanej działek rolnych, a stopień przekroczenia tej powierzchni mieści się w przedziale do 30% do 50%. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE nr L 345 z 20.11.2004r., str. 1 ze zm.) nie przyznaje się żadnej pomocy za dany rok, jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a stwierdzoną podczas kontroli podczas kontrolo przekracza 30%. Dyrektor Oddziału ARiMR, działając na skutek zażalenia R. K., postanowieniem z dnia 11 grudnia 2006 roku, uchylił rozstrzygnięcie Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania. Jednocześnie, uwzględniając zażalenie w całości, Dyrektor zawiesił postępowanie. Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2006 roku śledztwo w sprawie wyłudzenia dopłat z ARiMR zostało umorzone. Dyrektor Oddziału ARiMR, działając na skutek odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 23 listopada 2006 roku o odmowie przyznania R. K. płatności na rok 2005, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10 Kpa, który stanowi, że organy są zobowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto organ pierwszej instancji naruszył art. 81 Kpa, gdyż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów. Dyrektor wskazał również, że wątpliwości budzi zawieszenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR jedynie na podstawie zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa. Organ stwierdził, że zawieszenie postępowania jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia wymaga zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy. Zagadnienie wstępne musi więc dotyczyć kwestii istotnych dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 13 lutego 2008 roku, odmówił przyznania R. K. płatności na rok 2005 w zakresie Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Organ wyjaśnił, że suma powierzchni stwierdzonej działek rolnych dla sektora Jednolitej Płatności Obszarowej jest mniejsza od sumy powierzchni deklarowanej działek rolnych, a stopień przekroczenia tej przekracza 30%. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił, że Wnioskodawca nie prowadził działalności rolniczej na działkach o numerach 13/4, 6/1, 13/1, 6/3, 13/5, 13/3, 6/2 i 13/2, albowiem użyczył te działki S. R. Wnioskodawca nie miał swobody w podejmowaniu decyzji, jakie rośliny uprawiać, w dokonywaniu odpowiednich zabiegów agrotechnicznych oraz nie zbierał plonów w roku 2005. Tym samym nie władał spornymi gruntami, a tym samym nie może otrzymać żądanych płatności. Dyrektor ARiMR decyzją z dnia 08 kwietnia 2008 roku, ponownie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 art. 10 §1, art. 11, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zaskarżona odwołaniem decyzja nie spełnia wymogów, co do uzasadnienia wskazanych w art. 107 §3 Kpa. W ocenie organu odwoławczego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie ustali jednoznacznie kto był jedynym użytkownikiem spornych działek; nie wiadomo kto i jakie zbiegi agrotechniczne wykonywał na spornych gruntach w przedmiotowym okresie. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy byłoby równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa). Decyzją z dnia 19 stycznia 2009 roku, nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2273 ze zm.), §6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 73, poz. 657 ze zm.), art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określania systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) w związku z art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. L 153 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), odmówił przyznania płatności ONW na rok 2005 ze względu na stwierdzenie różnicy przekraczającej 20% (stwierdzona różnica to 31,37%) pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez Wnioskodawcę we wniosku o płatności ONW (210,12ha) a powierzchnia stwierdzoną podczas kontroli na miejscu i w trakcie kontroli administracyjnej (159,95ha). Dyrektor ARiMR decyzją z dnia 11 maja 2009 roku, nr [...], działając na skutek odwołania Wnioskodawcy, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie przyznania renty strukturalnej. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor ARiMR powołał art. 5 ust.3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2273 ze zm.), który stanowi, że pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 roku. Mając na uwadze treść powołanego przepisu Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że organ I instancji nie był władny do oceny żądań Wnioskodawcy, gdyż upłynął materialnoprawny termin (do 30 czerwca 2008 roku) do wydania decyzji w sprawie. Z tego powodu postępowanie powinno zostać umorzone. Organ powołał się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 02 lipca 2009 roku, sygn. akt III SA/Po 527/08, w którym na gruncie sprawy dotyczącej płatności obszarowych wyjaśniono, że decyzje w sprawie przyznania pierwszej płatności obejmują zarówno decyzji orzekające o przyznaniu odpowiedniej płatności, jak i odmawiające udzielania takiego dofinansowania. Dlatego po upływie przedmiotowego terminu organ nie był już władny do wydania decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym. R. K. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie prawa procesowego, art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w sposób godzący w zasadę pogłębiania zaufania do obywateli, przewlekłe i niczym nieuzasadnione przeciąganie postępowania; naruszenie przepisów regulujących szybkość postępowania, - naruszenie prawa materialnego, art. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej poprzez niezasadne uznanie, iż przepis nakłada zakaz wydawania decyzji merytorycznej w sprawie pomimo wniosku złożonego przed wejściem w życie przedmiotowego przepisu. Skarżący podniósł, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do odmowy przyznania płatności. W jego ocenie, abstrahując od ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej za przedłużanie postępowania administracyjnego i utratę szans na uzyskanie dopłat, całkowicie nieuzasadnione jest stanowisko, iż upływ terminu powoduje dla Skarżącego tak daleko idące skutki. Skarżący nie posiada wpływu na terminowość rozpatrywania spraw przez Agencję i nie są mu znane powody rozpatrywania jego wniosku przez 5 lat. Rażącym naruszeniem wszelkich zasad rządzących postępowaniem administracyjnym jest przerzucanie na stronę tego postępowania niekorzystnych skutków przewlekłości postępowania administracyjnego. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, tak pod względem zastosowania prawa materialnego, jak i przestrzegania reguł prawa procesowego, nie ujawniła podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Do uchylenia zaskarżonej decyzji nie mogła prowadzić argumentacja skargi, wskazująca na bezczynność organów oraz nieuzasadnione przeciąganie postępowania. Wskazane zarzuty wykraczają poza granice rozpoznania zakreślone przez art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Stąd podnoszone naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 3 p.p.s.a.). Wyjaśnić należy, że bezczynność organów administracji publicznej Skarżący mógł zwalczać w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r. I OPS 6/08, po wydaniu decyzji postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie dotyczącej bezczynności staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na zasadzie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. Podobnie zawieszenie postępowania administracyjnego, które niewątpliwie prowadzi do opóźnienia w rozstrzygnięciu sprawy, Skarżący mógł zwalczać odrębną skargą do sądu administracyjnego (art. 3 §2 pkt 2 p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego podkreślić należy, że w skardze omyłkowo wskazano art. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2273 ze zm.); w powołanej ustawie nie ma jednostki redakcyjnej oznaczonej "art. 3a". Argumenty podniesione w uzasadnieniu skargi oraz przepisy powołane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji jednoznacznie wskazują, że zarzuty skargi dotyczą regulacji zawartej w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Zgodnie z powyższym przepisem pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 roku. Pomoc w rozumieniu rozważanego przepisu oznacza, między innymi, wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (art. 1 ust. 1 powołanej ustawy). Dokonując oceny charakteru prawnego terminu zakreślonego art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej należy uznać, że jest to termin prawa materialnego. O takim charakterze przedmiotowego terminu przesądza to, że wyznacza on okres, do którego może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Ograniczenie przyznawania pomocy datą 30 czerwca 2008 roku powoduje skutek w postaci niemożności przyznania płatności. Na materialnoprawny charakter powołanej regulacji wskazuje również treść art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 05 września 2006 roku ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005, który wskazuje, że wydatki wynikające ze zobowiązań dotyczących dopłat wyrównawczych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w nowych państwach członkowskich, odnoszących się do wniosków składanych najpóźniej w 2006 r., mogą być zadeklarowane do końcowego terminu kwalifikowalności wydatków dla obecnego okresu programowania. Z powyższych regulacji wynika także, że art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej miał zastosowanie przy rozstrzyganiu kontrolowanej sprawy. Taki wniosek należy wyprowadzić z treści art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 05 września 2006 roku, który wyraźnie wskazuje, że przedmiotowa regulacja dotyczy wniosków składanych najpóźniej w 2006 roku. Ponadto, jeśli w ustawie nic innego nie postanowiono, to organy administracji publicznej zobowiązane były do stosowania prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji. Art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej wszedł w życie z dniem 11 kwietnia 2007 roku, zatem znajdował zastosowanie w sprawie zakończonej decyzją wydaną w dniu 11 maja 2010 roku. Omawiany przepis został dodany przez art. 42 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 2004r. nr 64, poz. 427) i obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2007 roku (art. 50 cytowanej ustawy). Ustawa z dnia 7 marca 2007r. nie zawiera przepisów przejściowych – intertemporalnych, które regulują kwestie wniosków złożonych przed wejściem w życie zmienionego przepisu i rozpoznanych po jego wejściu w życie. Skoro ustawodawca nie wyłączył zastosowania przepisu art. 5 ust. 3a powołanej ustawy do wniosków złożonych przez jego wejściem w życie, to zasady techniki legislacyjnej nakazują stosować przepisy prawa obowiązującego w chwili wydania decyzji. W dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy obowiązywał przepis art. 5 ust. 3a powołanej ustawy, organ był więc zobowiązany uwzględnić jego treść. Wyjaśnić również należy, że upływ terminu 30 czerwca 2008 roku nie spowodował, iż strona utraciła prawo do płatności. Przed wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do otrzymania środków pomocowych. Uprawnienie do otrzymania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania nie powstaje z mocy prawa, lecz na mocy decyzji o przyznaniu pomocy. W konsekwencji podmioty spełniające przesłanki do otrzymania płatności nie są podmiotami roszczenia o wypłatę środków pomocowych. Ponadto wskazać należy, że system wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej zakłada wystąpienie sytuacji, że wszystkie podmioty spełniające warunki do złożenia wniosku pomocowego nie otrzymają tej pomocy, gdyż warunkiem jej przyznania (wydania decyzji o przyznaniu pomocy) jest także wyczerpanie środków przeznaczonych na ten cel. Wprowadzenie terminu ograniczającego przyznawanie pomocy jest natomiast konsekwencją planowania programów pomocowych na wyznaczone przedziały czasowe (okresy). Stąd, w ocenie Sądu, nie może być mowy o tym, że Wnioskodawca stracił środki pomocowe, lecz o tym, że nie uzyskał tych środków wskutek braku tytułu prawnego na dzień zamknięcia okresu, do którego można otrzymać wskazaną pomoc. Sąd podziela stanowisko Dyrektor ARiMR, że po dacie 30 czerwca 2008 roku postępowanie stało się bezprzedmiotowe; zaktualizowały się przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchybienie terminu prawa materialnego powoduje, że nie istnieje przedmiot postępowania, a w konsekwencji postępowanie nie może być wszczęte, a gdy jednak zostało wszczęte musi zostać umorzone jako bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 21 września 2009 roku, sygn. akt I OSK 602/07, Lex nr 443885). Identyczne skutki prawne powoduje wyczerpanie limitu środków. W takiej sytuacji organ nie ma podstawy prawnej do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy, co powoduje bezprzedmiotowość postępowania (porównaj uzasadnienie wyroku NSA z dnia 09 czerwca 2010 roku, sygn. akt II GSK335/10, zamieszczony w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W tych okolicznościach uznać należało, że tożsame konsekwencje prawne powoduje upływ terminu 30 czerwca 2008 roku, który został określony w tej samej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego. Z powyższych względu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalono.