VII SA/Wa 2728/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2011 r., nr (...) w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) postanowieniem z dnia (...) lipca 2011 r., Nr (...) na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. z siedzibą w W. o zawieszenie postępowania w sprawie legalności trzech urządzeń reklamowych wybudowanych na działce nr ew. (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w rejonie Al. (...) w W. z uwagi na wystąpienie w dniu (...) kwietnia 2011 r. przez Spółkę z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowych urządzeń reklamowych - odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie dotyczącej trzech nośników reklamowych usytuowanych w pasie drogowym na terenie działki nr ew. (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w rejonie Al. (...) w W. W uzasadnieniu organ podał, że kwestie związane z zagadnieniem wstępnym o którym mowa we wniosku czyli uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu wolnostojących nośników reklamowych zostały już rozstrzygnięte decyzjami z dnia (...) maja 2011 r., Nr (...), Nr (...), Nr (...). Zatem nie zachodzi przesłanka o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zażalenie na to postanowienie złożyła A. S.A. z siedzibą w W., wskazując, iż organ I instancji powinien zawiesić postępowanie, gdyż od decyzji z dnia (...) maja 2011 r. zostały wniesione odwołania w dniu (...) czerwca 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., a więc postępowanie w sprawie warunków zabudowy dalej się toczy. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) września 2011 r., Nr (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. , po rozpatrzeniu zażalenia A. S.A. z siedzibą w W. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia (...) maja 2011 r., Nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w W. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) marca 2011 r., Nr (...) nakazującą na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego Spółce A. S.A. rozbiórkę trzech nośników reklamowych zlokalizowanych w pasie drogowym na działce nr ew.(...) z obrębu (...) przy ul. (...) w rejonie Al. (...) w W. oraz poprzedzające ją postanowienie Nr (...) z dnia (...) sierpnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu (...) lipca 2011 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego (...) wpłynął wniosek A. S.A., który organ rozpoznał zaskarżonym postanowieniem. Zdaniem organu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i brak jest podstaw do jego uchylenia, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podane w jego uzasadnieniu. Organu stopnia wojewódzkiego wskazał, że po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji z dnia (...) marca 2011 r., Nr (...) i poprzedzającego ją postanowienia z dnia (...) sierpnia 2009 r., Nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) nie wydał kolejnego postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Na tym etapie postępowania nie zaistniała zatem konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowić będzie zagadnienie wstępne dopiero w przypadku ponownego wydania przez PINB (...) postanowienia nakładającego na inwestora obowiązki w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S.A. z siedzibą w W. zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 48 Prawa Budowlanego. Zdaniem skarżącej decyzja w sprawie legalizacji samowoli budowlanej jest zależna od rozstrzygnięcia kwestii wstępnej - ustalenia w ostatecznej decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla nośników reklamowych objętych niniejszym postępowaniem. Ponadto nie zaszły żadne przesłanki wyłączające zawieszenie postępowania przewidziane w art. 100 § 2 i 3 k.p.a., bowiem zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie nie stwarza żadnego zagrożenia dla życia, zdrowia czy interesu społecznego. Na poparcie swojego twierdzenia skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 945/06, który stwierdził, że "jeżeli w toku postępowania legalizacyjnego toczy się postępowanie o ustalenia warunków zabudowy, organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. powinien zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy". Ponadto organ I instancji również nie miał wątpliwości, iż uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne, tylko mylnie przyjął, że decyzje w tym przedmiocie (...) są ostateczne. Natomiast organ II instancji powołuje się na okoliczność, iż PINB nie wydał kolejnego postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, mimo tego, że podstawą legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej jest zgodność budowy z: 1) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 2) przepisami techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Ustawa nie określa żadnych innych warunków niezbędnych do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, a tym bardziej nie uzależnia jej od wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, na który powołuje się organ II instancji. Skoro więc w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania, a organ, mimo braku przeciwwskazań postępowania tego nie zawiesił, ma miejsce rażące naruszenie przepisów proceduralnych, które ma wpływ na wynik tego postępowania. W skardze podniesiono również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzje Zarządu Dzielnicy (...) wydane w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy ww. nośników reklamowych oraz że został złożony wniosek o wyrażenie zgody na usytuowanie dwóch nośników reklamowych przy drodze w odległości mniejszej niż przewidziana na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc nadal toczą się postępowania administracyjne mające charakter zagadnienia wstępnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania tak w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jak i art. 98 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie zadaniem organów była ocena, czy ponowne rozpoznanie sprawy, w efekcie uchylenia przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) maja 2011 r. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2011 r., i wydanie przez organ I instancji decyzji w sprawie dotyczącej trzech nośników reklamowych usytuowanych w pasie drogowym na terenie działki nr ew. (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w rejonie Al. (...) w W. może być uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ocena ta została dokonana prawidłowo. Słusznie organy uznały, że wskazywana przez skarżącą kwestia toczącego się, na wniosek skarżącej, postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla trzech nośników reklamowych, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W nauce i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Niniejsze postępowanie było poprzedzone wcześniejszymi decyzjami - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) marca 2011 r., Nr (...) nakazującą na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego Spółce A. S.A. rozbiórkę trzech nośników reklamowych oraz decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2011 r., Nr (...) uchylającą nakaz rozbiórki oraz poprzedzające ten nakaz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia Nr (...) z dnia (...) sierpnia 2009 r. W efekcie powyższych rozstrzygnięć postępowanie w sprawie trzech nośników reklamowych toczy się od początku, a co za tym idzie, jak trafnie wskazał organ II instancji, skoro przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nie doszło jeszcze do żadnych rozstrzygnięć, w tym postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, to nie mogła zaistnieć wskazywana przez skarżącą przesłanka zawieszenia postępowania. Innymi słowy postępowanie z uwagi na zaistnienie przyczyny wskazanej we wniosku o zawieszenie z dnia (...) lipca 2011 r. mogłoby być zawieszone gdyby organ nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy. Wówczas w związku z nałożonym obowiązkiem inwestor zobligowany do przedstawienia takiej decyzji wystąpiwszy do właściwego organu o jej wydanie, może wnieść o zwieszenie postępowania z tej przyczyny. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W związku z powyższym skarżąca występując w ww. wnioskiem zrobiła to z własnej inicjatywy, a co za tym idzie takie działanie nie ma żadnego związku z toczącym się postępowaniem przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie trzech nośników reklamowych. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w postanowieniu organu II instancji, że rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji jest prawidłowe, gdyż nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo jego błędnego uzasadnienia postanowienia. Wbrew twierdzeniom skargi, wskazane w niej przesłanki nie uzasadniają zawieszenie przez organ niniejszego postępowania na podstawie art. 97 k.p.a. Fakt uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji Zarządu Dzielnicy (...) wydanych w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy ww. nośników reklamowych, a więc toczącego się nadal postępowania w tym przedmiocie nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania jak to zostało wskazane wyżej. Odnosząc się do wskazanego przez skarżącą nadal tocznego się postępowania z wniosku skarżącej w przedmiocie wyrażenia zgody na usytuowanie dwóch nośników reklamowych przy drodze w odległości mniejszej niż przewidziana na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, Sąd stwierdza że również to postępowanie nie uzasadnia pozytywnego rozpozna wniosku skarżącej z dnia 12 lipca 2011 r. o zawieszenie postępowania. W tym wniosku skarżąca jako przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego wskazała toczące się postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy, więc na podstawie tak sformułowanego wniosku organ orzeka jedynie czy wskazana przesłanka stanowi przesłankę uzasadniającą zawieszenie postępowania czy nie. Zatem rozpoznając powyższy wniosek organ nie miał prawa orzekać czy zaistniała inna przesłanka uzasadniająca zawieszenie. Jeżeli zdaniem skarżącej wszczęte na wniosek jej postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na usytuowanie dwóch nośników reklamowych przy drodze w odległości mniejszej niż przewidziana na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie dotyczącej trzech nośników reklamowych usytuowanych w pasie drogowym na terenie działki nr ew. (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w rejonie Al. (...) w W., to powinna ze stosownym wnioskiem wystąpić do organu I instancji i dopiero po wpłynięciu takiego wniosku organ zobowiązany będzie ocenić czy wskazane toczące się postępowanie uzasadnia zawieszenie prowadzonego postępowania. Skoro skarżąca podniosła jako uzasadnienie dla zawieszenia postępowania toczące się postępowanie o wyrażenie zgody na usytuowanie dwóch nośników reklamowych przy drodze w odległości mniejszej niż przewidziana na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopiero na etapie skargi do Sądu, to organy prawidłowo nie rozważały tej przesłanki na etapie postępowania administracyjnego poprzedzającego niniejszą skargę do Sądu. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.