II OSK 1971/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 139/12 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz M. F. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 139/12 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] grudnia 2011 roku, nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z dnia [...] października 2011 roku, nr [...]. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu po rozpatrzeniu odwołania M. F. od decyzji Prezydenta Miasta Sieradza ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] (obręb geodezyjny [...], przy ul. [...] w Sieradzu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1070 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt III ppkt 5, w części dotyczącej określenia kierunku kalenicy głównej do ul. [...] i ustaliło, że kierunek kalenicy głównej może być równoległy bądź prostopadły do ul. [...], natomiast w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał w uzasadnieniu, że skarżąca zwróciła się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Prezydent ustalił warunki zabudowy dla określonego we wniosku inwestorki przedsięwzięcia stwierdzając, iż spełnione są wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu od tej decyzji M. F. domagała się jej uchylenia w części dotyczącej gabarytów budynku mieszkalnego, linii rozgraniczającej drogę gminną, jej szerokości, linii zabudowy oraz określenia kierunku kalenicy głównej i wielkości powierzchni zabudowy projektowanego budynku mieszkalnego. Strona zarzuciła, że ustalone poszerzenie ulicy [...] z proponowaną linią rozgraniczającą ma odbyć się wyłącznie kosztem jej, stosunkowo wąskiej, działki. Zdaniem skarżącej, właściwe byłoby ustalenie drogi w proponowanych liniach rozgraniczających po terenie działek przylegających po obu stronach drogi, zachowując oś drogi istniejącej ul. [...]j. Analiza funkcji wykazała, iż szerokość elewacji frontowej istniejących budynków występuje w przedziale od 5 m do 32 m, a zatem szerokość elewacji frontowej dla projektowanego przez nią budynku winna wynosić 18 m z tolerancją ± 20%. Prócz tego określenie kierunku kalenicy głównej dla projektowanego budynku jest sprzeczne w odniesieniu do wnioskowanej geometrii dachu wielospadowego. SKO wskazało, że w przypadku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ był zobowiązany uwzględnić wniosek skarżącej i ustalić warunki zabudowy dla projektowanego przez nią przedsięwzięcia. Decyzja zawiera wymagane art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy oraz § 9 rozporządzenia elementy, w tym określa, wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a także została uzgodniona z właściwymi organami. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że mogą one zostać uwzględnione tylko częściowo. Organ odwoławczy wskazał, że przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia wymaga do ustalenia linii zabudowy wielości działek. W tej sprawie przy ul. [...] położona jest tylko jedna zabudowana działka, wobec czego nie było – w ocenie Kolegium - możliwe ustalenie linii zabudowy jako przedłużenia linii już istniejącej. Powstała natomiast konieczność rozważenia dopuszczalności ustalenia linii zabudowy wyłącznie w oparciu o wyniki analizy, tj. na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Ustalenie przebiegu linii zabudowy, kwestionowane przez skarżącą jako niesprawiedliwe, organ pierwszej instancji motywował koniecznością zagwarantowania prawidłowego korzystania z ul. [...] przez jej użytkowników, poprzez zapewnienie jej wymaganych dla dróg gminnych parametrów technicznych. W ocenie Kolegium, w sytuacji konieczności ustalenia linii zabudowy w sposób inny niż poprzez przedłużenie istniejącej linii zabudowy taka argumentacja jest słuszna, gdyż przedstawione rozwiązanie służy nie tylko zapewnieniu możliwości zainwestowania działki objętej wnioskiem poprzez ustalenie linii zabudowy, co jest niezbędne dla spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, lecz również zagwarantowaniu na przyszłość prawidłowego funkcjonowania drogi gminnej, o co gmina, jako zarządca drogi, winna dbać. Przesunięcie przyszłych linii rozgraniczających drogę (pod jej przewidywane poszerzenie) w kierunku działki skarżącej należy wytłumaczyć stopniem zainwestowania działek, znajdujących się po przeciwnej stronie ul. [...]. Działka skarżącej, która przylega do ul. [...] na odcinku ok. 70% jej całej długości jest niezainwestowana, więc powiększenie ul. [...], w celu zapewnienia jej wymaganych przepisami technicznymi parametrów, w przedstawiony wyżej sposób będzie najmniej uciążliwe społecznie. Odnosząc się natomiast do szerokości elewacji frontowej, Kolegium powołując się na § 6 ust. 1 rozporządzenia, stwierdziło, iż nie ma racji skarżąca podając, że należało przyjąć średnią szerokość elewacji frontowych w zakresie od 5m do 32m z tolerancją ±20%, czyli 18m ±20%. Wskazane w wynikach analizy wymiary (5m i 32m) to skrajne wymiary elewacji frontowych zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, dlatego przyjęta z nich przez odwołującą średnia jest nieadekwatna do wymagań określonych w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Ustalony przez organ I instancji parametr (10m ±20%), stanowi – w ocenie Kolegium - średnią ze wszystkich szerokości elewacji frontowych zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Powołując się w następnej kolejności na regulację § 8 rozporządzenia organ wyjaśnił, że dopuszczalna jest taka geometria dachu, jaka występuje na danym obszarze analizowanym. Z materiału dowodowego wynika natomiast, że na obszarze analizowanym w niniejszej sprawie występują kalenice dachowe zarówno w układzie równoległym, jak i prostopadłym do drogi. W tej sytuacji nie było podstaw do określenia tylko jednego dopuszczalnego usytuowania głównej kalenicy względem ul. [...] i dlatego też parametr ten należało skorygować, ustalając jako możliwy zarówno prostopadły, jak i równoległy kierunek głównej kalenicy do ul. [...]. Skarżąca w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zakwestionowała decyzję Kolegium w punkcie III ppkt 3 w części dotyczącej szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego oraz w punkcie VII w części dotyczącej ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, podnosząc zarzut naruszenia: § 4 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez błędną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez nierówne traktowanie wobec prawa oraz naruszenie prawa własności, rozpatrzenie sprawy bez jej wnikliwej analizy i naruszenie swobodnej oceny dowodów Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną. Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy prawa materialnego oraz przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. W pierwszej kolejności sąd wskazał, iż poza sporem jest, że dla terenu, na którym znajdują się działki, objęte planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Sąd wskazał też na art. 6 ust. 2 ww. ustawy oraz konieczność wyważenia realizacji uprawnień właścicielskich na nieruchomości oraz interesu publicznego. Sąd zauważył, że organy dokonały co prawda wyznaczenia obszaru analizowanego, jak tego wymaga przepis § 3 ww. rozporządzenia, jednakże wykreślenie to sporządzone zostało wadliwie. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych, również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowić winny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzna analizy winna przy tym być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii, z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2, 3 i 4 powołanego rozporządzenia). Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, w jej części graficznej, nie spełnia przepisanych prawem wymogów. Sporządzona została bowiem na kopii mapy, która nie spełnia wymogów, określonych w art.52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Część graficzna analizy składa się w zasadzie z 3 map, pierwsza – tzw. zbiorcza obejmuje teren z map 1 i 2, druga oznaczona nr 1 i trzecia, oznaczona nr 2. Tylko mapa nr 1 określona została jako cześć graficzna analizy z informacją o jej skali i zaewidencjonowaniu, pozostałe mapy nie zawierają żadnego identyfikatora. Ponadto mapa tzw. zbiorcza zdaje się wskazywać, iż granice obszaru analizowanego w części północnej zostały wyznaczone w sposób nieprawidłowy (warunek trzykrotnej szerokości działki nie został zachowany). Wyniki analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna nie zostały opatrzone pieczęcią ani podpisem. Formalnie nie stanowią też załącznika do decyzji, część graficzna wyników analizy nie zawiera również granic terenu analizowanego. Wskazane wyżej wady sporządzonej analizy dyskwalifikują w ocenie sądu wydaną na jej podstawie decyzję, bowiem uprawniają konkluzję, iż ustalenie warunków zabudowy, dokonane zaskarżoną decyzją, nastąpiło dowolnie, wbrew wymogom określonym w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podzielił zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego, dokonanego z naruszeniem § 4 powołanego wyżej rozporządzenia, wyznaczenia linii zabudowy. W świetle części tekstowej sporządzonej analizy urbanistycznej, brak jest bowiem dlań uzasadnienia. § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne (niż przedłużenie linii istniejącej zabudowy) wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Tymczasem sporządzona analiza urbanistyczna w jej części tekstowej określa obowiązującą linię zabudowy jako przedłużenie istniejącej. Ponadto, zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, zasad kształtowania linii nowej zabudowy wymaga szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Z uzasadnienia tego wynikać powinno czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad kształtowania linii nowej zabudowy służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a pozostająca w oderwaniu od wyników analizy, potrzeba "rezerwacji terenów" dla poszerzenia drogi, nie może stanowić uzasadnienia dla odmiennego określenia linii zabudowy. Inwestycja nie może być bowiem sytuowana w odległości od drogi publicznej mniejszej niż ukształtowana dotychczasową zabudową i jest to jedyne ograniczenie w odniesieniu do linii zabudowy, wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Normą prawną, która mogłaby linię zabudowy ukształtować w sposób odmienny, niż wynika to z dotychczasowej linii zabudowy, mógłby być jedynie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Trafny wydaje się być również zarzut skargi, związany z nieprawidłowym określeniem szerokości elewacji frontowej. Przepis § 6 powołanego wyżej rozporządzenia nakazuje bowiem jej wyznaczenie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 % oraz dopuszczeniem odmiennego jej określenia, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W rozpoznanej sprawie ze sporządzonej analizy urbanistycznej nie wynika zaś w jaki sposób została wyliczona owa "średnia", w szczególności, iż została ona określona po przeanalizowaniu szerokości elewacji frontowych 338 budynków, znajdujących się w obszarze analizowanym, jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanie szerokości granicznych – od 5 do 32 m, sugeruje natomiast wyliczenie średniej arytmetycznej pomiędzy obu wielkościami, uzasadniając tym samym zarzut skargi związany z jej nieprawidłową kalkulacją. Sąd wskazał również na nieprawidłową podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz jego wadliwą konstrukcję. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. zawiera bowiem zamknięty katalog rozstrzygnięć merytorycznych organu odwoławczego. Tymczasem organ połączył dwa różne rodzaje możliwych rozstrzygnięć. Sąd zwrócił również uwagę na szczególne aspekty dotyczące lokalizacji inwestycji w granicy nieruchomości, co stanowi wyjątek od usytuowania inwestycji w odpowiedniej odległości od niej. Organ powinien mieć na uwadze zasady prawa sąsiedzkiego nie wyrażać zgody na usytuowanie inwestycji w sposób dowolny. W ocenie sądu, ustalenie warunków zabudowy (jak w niniejszej sprawie) dla inwestycji usytuowanej w granicy nieruchomości, choć dopuszczalne w świetle regulacji, określonej w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), wymagało analizy sprawy, przy uwzględnieniu zasady równego traktowania wszystkich stron (art. 32 ust. 1 Konstytucji) i przepisów konstytucyjnych o ochronie prawa własności, jak też przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Sąd uchylił obie decyzje, gdyż biorąc pod uwagę charakter zaskarżonej decyzji oraz jej konieczne elementy, brak było możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu jedynie w kwestionowanym przez skarżącą zakresie. Od tego wyroku SKO wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), tj.: 1) art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że mapa, na której sporządzono analizę urbanistyczną nie odpowiada wymaganiom określonym ww. przepisach, 2) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone z naruszeniem ww. przepisu, 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy nastąpiło w sposób dowolny, 4) § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło z naruszeniem ww. przepisu, 5) § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że określenie szerokości elewacji frontowej zostało dokonane z naruszeniem ww. przepisu, 6) art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawiera nieprawidłową podstawę prawną, a jej rozstrzygnięcie skonstruowano w sposób wadliwy, 7) § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalności lokalizacji budynku w granicy nieruchomości wymagało analizy sprawy przy uwzględnieniu zasady równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i przepisów konstytucyjnych o ochronie własności, jak też przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego; II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, wskutek błędnego przyjęcia, iż: ww. decyzje są wadliwe, gdyż: - zostały wydane na podstawie wyników analizy urbanistycznej przeprowadzonej z naruszeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z naruszeniem § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a zatem ustalenie warunków zabudowy nastąpiło w sposób dowolny, z uchybieniem wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, * wyniki analizy urbanistycznej w części tekstowej i graficznej nie zostały opatrzone pieczęcią ani podpisem i nie stanowią załącznika do decyzji, a część graficzna wyników analizy nie zawiera granic terenu analizowanego, * linię zabudowy ustalono z naruszeniem § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., * szerokość elewacji frontowej ustalono z naruszeniem § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., * ustalenie dopuszczalności lokalizacji projektowanego budynku w granicy nastąpiło bez należytej analizy sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wskutek błędnego przyjęcia, iż ww. decyzja została wydana z na ruszeniem art. 131 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez: * niewskazanie przepisów prawa procesowego, które naruszały uchylone przez sąd decyzje, mimo przytoczenia w podstawie prawnej wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., * niewykazanie, iż wytknięte przez sąd naruszenie prawa materialnego (art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) miało wpływ na wynik sprawy oraz niewskazanie, naruszeniem których przepisów prawa materialnego jest nieopatrzenie podpisami i pieczęciami wyników analizy urbanistycznej w części tekstowej i graficznej oraz nieoznaczenie na części graficznej wyników analizy urbanistycznej granic obszaru analizowanego, * błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, przez przyjęcie, że: z akt sprawy nie wynika spełnienie wymagań określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do mapy, na której została sporządzona analiza urbanistyczna; granice obszaru analizowanego nie zachowują warunku trzykrotnej szerokości frontu działki; wyniki analizy urbanistycznej w części tekstowej i graficznej nie zostały opatrzone pieczęcią ani podpisem i nie stanowią załącznika do decyzji; w analizie urbanistycznej określono obowiązująca linię zabudowy jako przedłużenie istniejącej; w analizie urbanistycznej nie zostało wskazane w jaki sposób obliczono średnią szerokość elewacji frontowej; 4) art. 134 § 2 p.p.s.a., poprzez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej - w zakresie wskazania przesłanek warunkujących możliwość ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalności lokalizacji budynku w granicy z działką sąsiednią; 5) art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga skarżącej, jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona. Wniosło ponadto o uchylenie tego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu wskazało, że mapa, na której przeprowadza się analizę urbanistyczną odpowiada przewidzianym prawem wymaganiom. Analiza urbanistyczna nie była przeprowadzona wadliwie. Dokumenty zawierające wynik tej analizy zostały skonstruowane właściwie. Podstawa prawna decyzji jest prawidłowa, a sąd nie wykazał, że naruszenie to miało charakter materialnoprawny. Nietrafne są także wnioski sądu co do lokalizacji obiektu, stoją one ponadto w sprzeczności z zakazem pogarszania sytuacji strony. Sąd nie wskazał w uzasadnieniu przepisów procesowych naruszonych przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że w skardze podniesione zostały zarówno takie zarzuty, które są zasadne jak i takie, które są bezprzedmiotowe. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej związany jest z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego dotyczących sporządzania analizy. Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej kwestionujący stanowisko Sądu I instancji, iż analiza w niniejszej sprawie została sporządzona na niewłaściwych kopiach mapy, a więc z naruszeniem art.52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z akt analiza sporządzona została na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 pochodzącej z udostępnionych zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Katograficznej, co potwierdza Starosta stosowną informacja zawartą na kopii mapy. Jak wynika z treści decyzji organu I instancji do decyzji zostały dołączone załączniki: załącznik nr 1 do decyzji stanowi część graficzną decyzji, na którym odnotowane są dane tej decyzji, a także załącznik ten podpisany jest z up.Prezydenta przez zastępcę Prezydenta [...], który również podpisany jest pod przedmiotową decyzją. Do decyzji dołączony jest również załącznik nr 2 zawierający wyniki analizy A. część tekstowa, B. część graficzna na którym również zawarta jest informacja dotycząca decyzji i podpis zastępcy Prezydenta [...]. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut jest zasadny. Natomiast nie są zasadne zarzuty dotyczące analizy, a konkretnie sposobu wyznaczenie linii zabudowy, określenia szerokości elewacji frontowej, czy też dopuszczalności lokalizacji projektowanego budynku gospodarczego w granicy nastąpiło bez należytej analizy sprawy. Należy zgodzić się z Sądem I instancji co do uwag dotyczących wyznaczenia linii zabudowy. W analizie tekstowej określono, że linie zabudowy wyznaczają elewacje frontowe budynków mieszkalnych lub usługowych, które są usytuowane we frontowej granicy działki lub oddalone od niej do 52 m., takie określenie narusza § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), albowiem brak jest dlań uzasadnienia. § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne (niż przedłużenie linii istniejącej zabudowy) wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Wątpliwości może również budzić zaprezentowania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a pozostająca w oderwaniu od wyników analizy, potrzeba "rezerwacji terenów" dla poszerzenia drogi, nie może stanowić uzasadnienia dla odmiennego określenia linii zabudowy. Zasadne są również zarzuty dotyczące określenia szerokości elewacji frontowej, które pozostają w sprzeczności z § 6 rozporządzenia. Faktem jest, że do analizy dołączone jest wyliczenie, które zawiera takie dane jak: liczba budynków na obszarze analizowanym [...] i podano sumę szerokości tych budynków wyrażającą się w metrach liczbą 3529. Na podstawie tych danych można dopiero wyliczyć, że średnia szerokość elewacji wynosi 10,44m. Jednak to ta wyliczona średnia powinna się znaleźć w części tekstowej analizy, a nie jak podano średnia szerokość elewacji od 5 do 32 m. Takie określenie jest nieprawidłowe i może rodzić wątpliwości oraz spory co do tego jak ma być liczona średnia szerokość elewacji. Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt 2 dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez przyjęcie , że decyzja została wydana z naruszeniem art.131 § 1 k.p.a. Przede wszystkim Sąd I instancji nie powołuje w uzasadnieniu wyroku art.131 k.p.a, a nadto art.131 k.p.a. nie składa się z mniejszych jednostek jakimi są paragrafy. Natomiast zawarty w pkt 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jest zasadny w zakresie w jakim Sąd I instancji nie wskazał naruszonych przez organy przepisów postępowania , mimo że jedną z podstaw uwzględnienia skargi był art.145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art.135 p.p.s.a., jak również w zakresie w jakim Sąd wskazał naruszenie art.52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezasadny jest zaś zarzut dotyczący naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a w zw. art. 138 § 1 k.p.a.. Słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że art.138 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć merytorycznych organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Tym samym nie jest dopuszczalne zamieszczanie w sentencji decyzji organu odwoławczego innych jeszcze rozstrzygnięć, poza przewidzianymi w komentowanym przepisie (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 926/10, LEX nr 745378: "1. W świetle przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine w żaden sposób organ odwoławczy nie jest obowiązany, a wręcz nie jest uprawniony do zamieszczenia w sentencji zaskarżonej decyzji innych jeszcze rozstrzygnięć, czy stwierdzeń. Odnosząc się do zarzutu z pkt 4 skargi kasacyjnej, czyli naruszenia art.134 § 2 p.p.s.a , Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim do tej kwestii odniósł się Sąd I instancji wskazując, że mając na uwadze charakter zaskarżonej decyzji oraz jej konieczne elementy brak było możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu jedynie w kwestionowanym przez skarżącą zakresie. Nadto niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art.134 § 2 p.p.s.a. będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydania zaskarżonego aktu bądź dokonania czynności. Warto również podkreślić, że obecny na rozprawie pełnomocnik M. F. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc, że uchylenie przez Sąd I instancji w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu i instancji jest w interesie skarżącej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a.