II SA/Rz 1227/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2011r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, SKO) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie k.p.a. – po rozpoznaniu odwołania S. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskiem z dnia 15 marca 2011r. S. K. zwrócił się o wydanie decyzji o warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo-garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr 635 położonej w M. przy ul. G. w granicach oznaczonych symbolami ABCD-A. Po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] lipca 2011r. Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-garażowego na działce nr 635 przy ul. G. w M. Powodem było uznanie, iż nie został spełniony warunek w postaci tzw. zasady dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył S. K., wskazując, że w obowiązującym do 31 grudnia 2003r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka, na której chce realizować zamierzoną inwestycję przeznaczona była pod zabudowę zagrodową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2011r. utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie uznając, że odpowiada ono prawu, jednakże z przyczyn odmiennych niż w nim wskazane. SKO zaznaczyło, iż jak wynika z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy w obszarze analizowanym, po wschodniej stronie ulicy G. znajduje się zabudowa mieszkaniowa miejscowości R. jednokondygnacyjna i dwukondygnacyjna, tyle że na terenie wyższym, bowiem rzędna terenu na działce wnioskodawcy wynosi 173,7, 173,5 na działce nr 632 oraz 173,6 na działce nr 636, w sytuacji gdy rzędna drogi wynosi 175,7, podobnie jak zabudowy położonej po przeciwnej stronie drogi w stosunku do działki wnioskodawcy w odległościach od 40m w kierunku południowym (175,64 – 175,10) i ok. 70m w kierunku północnym (175,47). Istniejąca zabudowa na działkach nr 257/1, 257/3, 258/2, 258/3, 262/1 i 262/3 pozwala, w ocenie Kolegium (odmiennie od stanowiska organu I instancji), na ustalenie wskaźników i parametrów dla wnioskowanego obiektu, bowiem tzw. dobre sąsiedztwo nie odnosi się tylko i wyłącznie do zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie czy też na działkach położonych po tej samej stronie drogi - ulicy. Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie nie został jednakże spełniony warunek umożliwiający uwzględnienie wniosku S. K. określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dotyczący zgodności decyzji z przepisami odrębnymi w związku z ukształtowaniem terenu, gdzie różnica poziomów wynosi około 2m. Organ odwoławczy wskazał na § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. SKO powołało też art. 29 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), wedle którego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). SKO zwróciło uwagę, że z załączonej przez wnioskodawcę propozycji lokalizacji obiektów wynika, że usytuowane zostały w odległości ok. 40m od drogi, pomiędzy istniejącymi rowami łączącymi się na działce nr 632, zaś na działce wnioskodawcy przebiegające w odległościach wzdłuż granic z działkami sąsiednimi od ok. 55m do ok. 35m, której poziom terenu w stosunku do drogi – ulicy G. jest niższy o ok. 2m. Kolegium zaznaczyło, że sam wnioskodawca próbował podwyższyć teren planowanej inwestycji. Dla sprawdzenia, czy teren ten może być przeznaczony pod zabudowę musiałyby zaś zostać wykonane badania geologiczno-inżynierskie czy geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Decyzję SKO z dnia [...] września 2011r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. K., zarzucając jej naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak równego traktowania wszystkich obywateli polskich wobec prawa. Do skargi załączył kserokopię decyzji udzielającej pozwolenia na budowę na działce nr 641 w M. przy ul. G. Wskazał, iż działka, na której planuje inwestycję usytuowana jest w odległości ok. 80m od działki, odnośnie do której wydane zostało powyższe pozwolenie. Podniósł, że zaniżenie terenu określone w decyzji jako obszar bezodpływowy nie kończy się na granicy miasta lecz na obszarach obręb R., gdzie usytuowane są nowo wybudowane budynki jednorodzinne i gospodarczo-garażowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Polega ona na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W wypadku stwierdzenia naruszenia prawa procesowego, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012r. poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe regulacje i w granicach sprawy - nie będąc po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a. związanym jej zarzutami - Sąd uznał, iż skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o niewłaściwą interpretację przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określanej następnie jako u.p.z.p. i bez zastosowania w sprawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Ocenie w przedmiotowej sprawie podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 lipca 2011r. o odmowie ustalenia dla S. K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-garażowego na działce nr 635 w M. przy ul. G. Ze względu na fakt, iż teren objęty wnioskiem nie ma ustalonego miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego, na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Organ zobowiązany jest do wydania tego rodzaju decyzji w razie łącznego spełnienia pięciu warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Orzekające w niniejszej sprawie organy uznały, że brak jest podstaw prawnych do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niespełnienie jednego z warunków wskazanych w powołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p., z tym, że Prezydent Miasta [...] uznał, iż chodzi o wymóg z pkt 1 tego przepisu, zaś zdaniem Kolegium brak jest spełnienia wymogu z jego pkt 5. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przewiduje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, uzależniając zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Stanowi on mianowicie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeśli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd w niniejszym składzie opowiada się za szerokim rozumieniem zasady dobrego sąsiedztwa akceptując w tym zakresie orzecznictwo sądowe, wedle którego przez działki sąsiednie wskazane w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć nie tylko działki bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także działki nie posiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w sąsiedztwie rozumianym jako obszar tworzący urbanistyczną całość, za czym przemawia wzgląd na ochronę prawa własności (gwarantowaną w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz na zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Warunek sąsiedztwa należy zatem utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, nie mającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego [NSA] z 3.07.2009r. II OSK 1088/2008, LexPolonica nr 2321729, wyrok NSA z 6.08.2009r. II OSK 1250/2008, LexPolonica nr 2077274, wyrok NSA z 4.12.2009r. II OSK 1370/2008, LexPolonica nr 2125310). Tym samym Sąd zgadza się ze stanowiskiem SKO kwestionującym przyjęcie przez organ pierwszej instancji zbyt wąskiego ujęcia pojęcia "działka sąsiednia". Jednocześnie jednak Sąd nie aprobuje poglądu organu odwoławczego odnośnie do niespełnienia wymogu w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi, o czym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. SKO powołało się w tym zakresie na § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który stanowi, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Kolegium zacytowało także brzmienie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (2) . Wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. pojęcia "przepisów odrębnych", jednakże w orzecznictwie sądowym przesądzone zostało, że nie mieszczą się nim tak unormowania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), jak też aktów wydanych na podstawie i w celu jej wykonania, w tym rozporządzenia z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych (...) – tak np. wyrok NSA z 23.11.2007r. II OSK 1552/06, www.nsa.gov.pl, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [WSA] w Gliwicach z 18.03.2009r. II SA/GL 954/2008, LexPolonica nr 2321512, wyrok WSA w Łodzi z 22.03.2007r. II SA/Łd 761/06, www.nsa.gov.pl. W orzeczeniach tych przyjęto, że na etapie postępowania zmierzającego do ustalenia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy nie następuje jeszcze ani konkretne określenie usytuowania obiektu budowlanego na działce inwestora, ani ocena możliwości technicznych zrealizowania planowanego obiektu. Badanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi należy bowiem do organów administracji architektoniczno-budowlanej i ma miejsce dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w żadnej mierze nie przesądza o dokładnym usytuowaniu planowanych obiektów w ramach działki, w stosunku do innych obiektów i w stosunku do granicy działki. Potwierdza jedynie, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i wprowadza ogólne warunki (np. w odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich), które muszą być spełnione aby mogła ona zostać zrealizowana. Ocena natomiast, czy warunki owe zostały spełnione należeć będzie do organów rozpoznających pod kątem przepisów budowlanych ewentualny wniosek inwestora o udzielenie mu pozwolenia na budowę. Decyzja ta w zakresie opisu inwestycji, jej parametrów technicznych i gabarytów oraz usytuowania na działce musi być więc na tyle ogólna, aby nie wkraczać w sferę zarezerwowaną dla prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. powinna ona określać jedynie rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające jej teren, a także wskazywać przewidziane w przepisie tym warunki i wymagania. Związane z budową szczegółowe kwestie techniczne a także dokładna lokalizacja inwestycji na działce należą natomiast do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego. Dlatego więc Sąd nie mógł zaaprobować stanowiska SKO opierającego się na stwierdzeniu, iż wydanie S. K. decyzji o warunkach zabudowy pozostawałoby w sprzeczności z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Decyzja o warunkach zabudowy wytycza bowiem ogólne, podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych. Zdecydowanie przedwczesna jest więc konstatacja Kolegium o niemożliwości ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do działki nr 635 położonej w M. przy ul. G. Powoływanie się bowiem na obecnym etapie postępowania na kwestie związane z możliwością zmiany naturalnego spływu wód i w konsekwencji także zalewania działki własnej i sąsiednich w sytuacji, kiedy nie jest jeszcze gotowy projekt budowlany przewidujący konkretne rozwiązania (także i w tym zakresie) nie znajduje żadnego uzasadnienia. Brak jest obecnie dowodów świadczących o tym, że realizacja planowanego przez inwestora zamierzenia spowoduje niedopuszczalną zmianę stanu wody na gruncie, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Jak już zaznaczono, zadaniem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie tylko podstawowych kwestii dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. Wszelkie natomiast konkretne rozwiązania techniczne podlegać będą ocenie na kolejnym etapie postępowania, którym jest postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym analizie poddany zostanie projekt budowlany zawierający szczegółowe propozycje odnośnie do konstrukcji danego obiektu budowlanego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać m. in. - w zależności od potrzeb - wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Należy także wskazać na przeoczenie przez organy brzmienia art. 53 ust. 4 pkt 6 stosowanego w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaję się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Za tego rodzaju nieruchomości uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Pod pojęciem "użytki rolne" mieszczą się zaś z mocy § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) m. in. grunty orne, łąki trwałe i rowy, a zatem użytki wymienione w wypisie z rejestru gruntów dotyczącego działki nr 635 w M. (k. 8 akt administracyjnych). Z przedstawionych względów usunięto z obrotu prawnego decyzje organów pierwszej i drugiej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany będzie zbadać wniosek strony przy uwzględnieniu wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po wcześniejszym uzupełnieniu ujawnionego braku, a następnie wyjaśnić wszechstronnie wszelkie okoliczności niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast wydając decyzję uzasadnić ją stosownie do reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Orzeczenie Sądu opiera się o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a.