I OSK 1795/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 4 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego w Radzikowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1883/11 w sprawie ze skargi Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego w Radzikowie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1883/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2011 r. nr [...]. Decyzją tą Minister uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] i stwierdził, że parcele katastralne pb 129 oraz pgr 609 objęte dawnym wykazem hipotecznym lwh 420 w B., stanowiące współwłasność S. i J. małż. Z. nie podpadały pod działanie dekretu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 12 ze zm.), dalej "dekret o reformie". Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy, przedstawionym przez Wojewódzki Sąd: S. Z., wnioskiem z 27 sierpnia 2001 r. uzupełnionym wnioskiem z 15 sierpnia 2002 r. wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej, że parcele katastralne nr 129 i nr 609 majątku B. nie podpadają pod działanie dekretu o reformie rolnej, zaś Wojewoda Małopolski ww. decyzją z [...] sierpnia 2002 r. stwierdził, że grunty te podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ tego dekretu, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z [...] października 2002 r. nr [...], utrzymał tę decyzję w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 5 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA/4973/02 uchylił decyzję Ministra, stwierdzając, że organ ten nie odniósł się do argumentów i zarzutów odwołania, podzielając w istocie wywody organu I instancji. Minister, w wyniku tego wyroku, decyzją z [...] stycznia 2005 r. nr [...], ponownie utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 2 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 223/05, uchylił tę decyzję, wskazując, iż Minister zupełnie nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2003 r., choć był nią związany na podstawie art. 99 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyniku tego wyroku Minister, decyzją z [...] września 2011 r. nr [...], wskazaną na wstępie, uchylił decyzję Wojewody i orzekł o niepodpadaniu parceli nr 129 i nr 609 w B. pod działanie dekretu o reformie. Minister podniósł, iż wziął pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 706/09, dotyczącym majątku w B., bowiem przedmiot sprawy jest tożsamy, identyczny stan faktyczny i prawny. Analiza stanu sprawy, obowiązujących przepisów, orzecznictwa, a także oceny wyrażonej w wyroku z 11 sierpnia 2009 r. doprowadziły Ministra do wniosku, iż parcele nr 129 i 609, wchodzące w skład zespołu dworsko-pałacowego w B., będącego z kolei częścią majątku ziemskiego o pow. 125,4150 ha, w tym 117,6048 ha użytków rolnych, nie pozostawały w związku funkcjonalnym z tymże majątkiem ziemskim, nie były wykorzystywane rolniczo, a wobec tego nie podpadały pod przepisy dekretu o reformie. Skargę na decyzję Ministra wniósł [...], zarzucając zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nakazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 listopada 2003 r., Wojewódzki Sąd w wyroku z 2 czerwca 2005 r. i Wojewódzki Sąd w wyroku z 11 sierpnia 2009 r. w sprawie IV SA/Wa 706/09, przyjęcie za udowodnione okoliczności bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, nie wzięcie pod uwagę zeznań świadka J.J., z których wynika, iż dwór w B. był integralną częścią posiadłości, nie uzasadnienie zmiany stanowiska przyczyn uchylenia decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2002 r. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził, że Minister zastosował się do wytycznych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2005 r., a w konsekwencji wskazań wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2003 r., wydanych w sprawie, prawidłowo wyjaśnił kwestie dotyczące powiązań funkcji tych nieruchomości, wyprowadził wniosek mający wsparcie w materiale dowodowym i należycie uzasadnił rozstrzygniecie. Sąd podkreślił, że zasadne było powołanie się przez Ministra na wyrok Wojewódzkiego Sądu z 11 sierpnia 2009 r. IV SA/Wa 706/09, bowiem niniejsza sprawa i rozstrzygnięta tym wyrokiem są tożsame przedmiotowo, bowiem zespół dworsko-pałacowy B., stanowiący współwłasność S. i J. małż. Z., obecnie wchodzący w skład działki nr 325/9, objętej dawnym wykazem hipotecznym lwh 420, składał się z parceli nr 1, 129, 609, 612, 614, 618, 619, 597/1 i 598, przy czym wniosek S. Z. z 27 sierpnia 2002 r. dotyczył parcel 129 i 609 i one stanowią przedmiot niniejszej sprawy, zaś pozostałe parcele, objęte wnioskiem z 8 lutego 2005 r. były przedmiotem wyroku z 11 sierpnia 2009 r. IV SA/Wa 706/09. Wojewódzki Sąd stwierdził, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w ww. wyroku i wyjaśnił: Z akt sprawy wynika, że do wybuchu II wojny światowej rodzina S. i J. Z. mieszkała na stałe w Krakowie, S. Z. pracował jako profesor na Uniwersytecie Jagiellońskim, majątek był wydzierżawiony, zaś dwór pełnił funkcje letniej rezydencji, był centrum towarzyskim a dopiero w czasie wojny zajęli się gospodarstwem, przy czym okres okupacji nie może być miarodajny dla oceny związku funkcjonalnego, o czym przesądził już Naczelny Sąd w wyroku z 5 listopada 2003 r. Tych ustaleń nie dyskwalifikują zeznania J.J., na które powołuje się skarżący, gdyż jak z nich wynika jej rodzice zostali zatrudnieni w 1941 r. przez J Z.. Zespół był oddzielony od części gospodarczej płotem, budynki gospodarcze nie stykały się z dworem i były od niego oddalone ok. 70 m, zaś większość pracowników była "dochodząca". Te okoliczności nie uzasadniały twierdzenia J.J., że dwór był miejscem, z którego kierowano i zarządzano majątkiem, zwłaszcza, że zgromadzona dokumentacja sprawy uprawnia do twierdzenia, że zespół dworsko-pałacowy w B. nie był organizacyjnie, czy też funkcjonalnie związany z pozostałą częścią nieruchomości, stanowiącą gospodarstwo rolne, był natomiast zbędny do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania tego gospodarstwa, pełnił zaś rolę mieszkalną i rekreacyjno-reprezentacyjną. Rozstrzygnięcie Ministra odpowiada zatem prawu. Reprezentowany przez radcę prawnego, [...] wniósł skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając: I. Naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w szczególności: a) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy. II. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w szczególności: a) naruszenie przepisów prawa art. 15 k.p.a. i art. 138 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku ponownego całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. b) naruszenie przepisów prawa art. 153 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez całkowite pominięcie przez organ wiążących wskazań oraz oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2003 r. wydanym w sprawie sygn. akt IV SA 4973/02. III. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny sprawy oraz materiału dowodowego w niej zgromadzonego, w szczególności: a) zaniechanie wbrew wytycznym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA Wa 706/09 przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. IV. Naruszenie art. 77 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i błędne uzasadnienie decyzji, w szczególności: a) zaniechanie uzasadnienia przyczyn, dla których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi część okoliczności składających się na stan faktyczny sprawy przyjął za udowodniony bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie, natomiast innym odmówił przymiotu prawdziwości, mimo że potwierdza je zebrany w sprawie materiał dowodowy. V. Naruszenie art. 7 k.p.a. oraz 8 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez: a) nieustosunkowanie się do dowodu z zeznań Józefy Jager złożonych w toku postępowania, z których wynika, że dwór w B. jest integralną częścią posiadłości. VI. Zmiana stanowiska bez podania wymaganego uzasadnienia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawartego w decyzji z dnia [...] września 2011 r., która to uchyliła decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2002 r. S. Z., W. Z. i M.G. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Pismem procesowym z 31 października 2012 r. [...] powołując się na art. 183 § 1 oraz art. 193 p.p.s.a. oraz art. 180 ust. 1 i 4 Konstytucji, wniósł uzupełnienie skargi kasacyjnej o zarzut nieważności postępowania administracyjnego, gdyż taka wada wynika z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08, które stwierdza, że organy administracyjne nie mają podstawy prawnej do wydawania decyzji stwierdzających, czy dana nieruchomość ziemska była faktycznie objęta przepisami dekretu o reformie rolnej. W związku z tym domagał się unieważnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1883/11) ze względu na nieważność postępowania przed sądem administracyjnym w danej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem jej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone są cyframi rzymskimi, a w ich obrębie literami i dotyczą zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego. W pkt I postawiono zarzut naruszenia prawa procesowego, jednak pod literą a) tego punktu nie wymieniono żadnego przepisu, w pkt II zarzucono naruszenie prawa materialnego pod literami a) i b) wymieniając art. 15 i 138 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a.", zaś pod punktami od III do V zarzucono naruszenie przepisów k.p.a. i p.p.s.a., pkt VI zaś nie zawiera ani zarzutu naruszenia prawa procesowego, ani materialnego. Jeśli zaś idzie o uzasadnienie to wymieniono w nim także przepisy – jeśli idzie o pkt II art. 15 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., zaś w odniesieniu do zarzutów punktów III do V podano również przepisy dekretu PKWN o reformie rolnej i rozporządzenia w sprawie wykonania reformy rolnej. Artykuł 174 p.p.s.a. wskazuje, iż podstawy skargi kasacyjnej to naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie pkt 1 i naruszenie prawa procesowego, jeśli miało istotny wpływ na wynik sprawy pkt 2. Zgodnie z tym przepisem przytoczenie podstaw to wskazanie konkretnych przepisów prawa procesowego, jak i materialnego oraz charakteru naruszenia. Takiego prawidłowego zestawienia przepisów i charakteru naruszenia trudno doszukać się w zarzutach skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu. Jeśli idzie o zarzut naruszenia przepisów postępowania ujęty w pkt I, to jakkolwiek wskazano charakter naruszenia nie wymieniono żadnego przepisu procesowego. Zarzut II dotyczący naruszenia prawa materialnego określa i charakter naruszenia i podaje przepisy, jednak zarówno art. 15 k.p.a., jak i art. 153 p.p.s.a. nie są przepisami prawa materialnego, ale procesowego, zaś uzasadnienie tego zarzutu również wymienia te przepisy. Natomiast co do pozostałych zarzutów, wymienionych w pkt III do V wskazano przepisy k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., jednak bez wyjaśnienia, czy są to zarzuty, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., oraz bez podania charakteru naruszenia, zaś w uzasadnieniu do tych zarzutów, choć wskazano przepisy prawa materialnego to również bez podania jaki jest charakter ich naruszenia. Przy czym jeżeli idzie o te zarzuty dotyczą one postępowania administracyjnego, zaś Wojewódzki Sąd ocenił postępowanie organów, właśnie pod kątem przepisów wskazanych w tych zarzutach. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia nie odpowiada w zupełności wymogom wskazanym w art. 174 p.p.s.a. i już z tego względu nie można ich uznać za uzasadnione. Jednak należy podnieść, że są inne przyczyny niezasadności skargi. W niniejszej sprawie zasadnie powołano się na ocenę wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2009 r. IV SA/Wa 706/09. Sprawa, której dotyczył ten wyrok, a która zakończyła się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2013 r. I OSK 1294/12 jest tożsama z niniejszą sprawą o tyle, że jej przedmiot jest ten sam. Zespół dworsko-pałacowy w B. składał się z parcel 1, 129, 609, 612, 614, 618, 619, 597/1 i 598, niniejsza sprawa dotyczy parcel 129 i 609, zaś wyrok z 11 sierpnia 2009 r. pozostałych. Dokumentacja w niniejszej sprawie pozwala, tak jak i w sprawie zakończonej ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego na wyciągnięcie tych samych wniosków, tj. stwierdzenie, że zespół dworsko-parkowy nie podpadał pod działanie dekretu o reformie rolnej. Zgromadzone bowiem dowody, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, słusznie wskazują, że związek funkcjonalny między zespołem dworsko-pałacowym, a pozostałą częścią majątku małżeństwa Z. nie istniał i nie było zatem podstaw do uznania, że parcele nr 129 i 609 podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Z dokumentacji sprawy wynika bowiem, że zespół dworsko-pałacowy pełnił funkcje mieszkalne, reprezentacyjne dla rodziny stale zamieszkującej w Krakowie. Takiej oceny nie podważają zeznania J.J., na co powołuje się skarga kasacyjna, bowiem dotyczą one okresu wojennego, a stan wówczas mający miejsce nie może mieć wpływu na kwestię związku funkcjonalnego, miedzy zespołem dworsko-pałacowym, a pozostałą częścią majątku. Części te były od siebie oddalone, rozdzielone płotem, a większość pracowników – dochodząca, zaś jej rodzice znaleźli schronienie po zatrudnieniu przez J Z. i zamieszkali również poza obszarem dworskim. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie narusza prawa z tego względu, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wyciągniecie wniosku o braku związku funkcjonalnego. Jeśli idzie o uzupełnienie skargi kasacyjnej, to sugeruje ono, że postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie dotknięte było wadą nieważności, na co wskazuje powołanie art. 183 § 1 p.p.s.a. Nieważności tej uzupełnienie skargi kasacyjnej dopatruje się w nieważności postępowania administracyjnego. Jednak skarżący [...] nie ma racji i w tym względzie. Artykuł 183 § 1 p.p.s.a. nakazuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu branie pod uwagę z urzędu nieważności postępowania. Przypadki nieważności wymienia § 2 tego artykułu. W sprawie żaden z nich nie wystąpił, zaś ten, który wskazuje uzupełnienie skargi nie jest przypadkiem nieważności postępowania sądowego. Uzupełnienie stawia zarzut wydania przez organy decyzji bez podstawy prawnej, bowiem zdaniem skarżącego art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e/ dekretu o reformie nie daje podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Nawet jeśliby zgodzić się z takim poglądem, wydanie przez organy decyzji bez podstawy prawnej, czyli nieważnej nie rzutuje na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. decyzja podlega zaskarżeniu do sądu, a jeżeli jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., wówczas sąd administracyjny stosuje art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jeżeli zatem wydana została decyzja nieważna droga sądowa jest dopuszczalna. W sprawie jednak nie ma nieważności postępowania, bowiem zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. I OPS 3/10 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w sprawach, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e/ dekretu jest dopuszczalna droga administracyjna, zatem nie można mówić o nieważności decyzji wydanych w postępowaniu z uwagi na brak podstawy prawnej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.