I OSK 2248/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2631/11 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 października 2011 r. nr 992700/620/992/2010/SEow w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 października 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia 14 października 2011 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 23 sierpnia 2011 r. o odmowie przyznania M. C. świadczenia w drodze wyjątku. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: – jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, – nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, – nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, – nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełnia powyższych wymogów. Wskazał, że strona pobiera rentę socjalną. W jego ocenie przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie przewidują zbiegu świadczenia w drodze wyjątku z innymi świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. C., wnosząc o jej uchylenie. Podniosła, że wysokość otrzymywanej renty socjalnej nie stanowi niezbędnych środków utrzymania. Dodała, że otrzymywała równolegle rentę rodzinną i socjalną. W jej ocenie zbieg uprawnień do renty socjalnej i renty rodzinnej jest dopuszczalny, a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, albowiem brak było podstaw do przyjęcia, że skarżąca posiada wystarczające środki na niezbędne utrzymanie. Dodatkowo podała, że od 16 lat cierpi na nieuleczalną chorobę, jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, porusza się na wózku inwalidzkim. Utrata renty rodzinnej postawiła ją w bardzo trudnej sytuacji finansowej i życiowej. Wskazywała na trudności związane z nabyciem wykształcenia i chorobą matki. Twierdziła, że jej sytuacja życiowa wymaga walki o odzyskanie prawa do wypłaty renty rodzinnej w drodze wyjątku. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu, że skarżąca nie spełniła wszystkich przesłanek, które w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS umożliwiałyby przyznanie świadczenia. Po stronie skarżącej nie zachodzi bowiem przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, co eliminuje ją z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma okoliczność, że skarżąca jest uprawniona do otrzymywania renty socjalnej. Środki te, choć nie są wystarczające na pokrycie wszystkich potrzeb skarżącej związanych z chorobą i rehabilitacją, to jednak porównując je z innymi świadczeniami, są wystarczające do zapewnienia niezbędnego utrzymania. Każde świadczenie pieniężne otrzymywane przez osobę ubiegającą się o świadczenie w drodze wyjątku ma bowiem znaczenie dla oceny, czy jest ona pozbawiona "niezbędnych środków utrzymania". Przy tej ocenie należy uwzględniać nie tylko jego wysokość, ale także stabilność i charakter (jakiego rodzaju potrzebom służy). Stała renta socjalna w swej istocie ma na celu zapewnienie skarżącej niezbędnych środków utrzymania, stąd nie można twierdzić, że jest ona ich pozbawiona. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r. skargę kasacyjną złożyła M. C.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1/ prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że środki z renty socjalnej przyznanej skarżącej zapewniają jej niezbędne utrzymanie, podczas gdy kwota 682,67 zł brutto w żadnym razie nie jest w stanie zapewnić skarżącej elementarnych podstaw ludzkiej egzystencji, zwłaszcza przy uwzględnieniu jej indywidualnych niezbędnych potrzeb; 2/ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133, art. 134, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., poprzez zaniechanie wszechstronnej analizy sprawy i przyjęcie, że środki z okresowej renty socjalnej przyznanej skarżącej zapewniają jej niezbędne utrzymanie, podczas gdy kwota 682,67 zł brutto w żadnym razie nie jest w stanie zapewnić elementarnych podstaw ludzkiej egzystencji, zwłaszcza przy uwzględnieniu jej indywidualnych niezbędnych potrzeb. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w przypadku uznania, że doszło do naruszenia jedynie prawa materialnego - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że skarżąca do czasu zakończenia studiów wyższych utrzymywała się nie tylko z renty socjalnej, ale także z renty rodzinnej po ojcu. W momencie zakończenia edukacji utraciła prawo do tego drugiego świadczenia. Tym samym utraciła także znaczące źródło utrzymania. Obecnie przysługuje jej co prawda prawo do renty socjalnej, jednak nie stałej, a jedynie okresowej, do sierpnia 2012 r. Renta ta wynosi obecnie 597 zł netto (682,67 zł brutto). Dodatkowa kwota 153 zł uzyskiwana przez skarżącą w ramach zasiłku pielęgnacyjnego nie jest w stanie poprawić jej beznadziejnej sytuacji finansowej. Przy ocenie przesłanki braku posiadania niezbędnych środków utrzymania zaleca się dokonanie porównania sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne, a ponadto z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji. Tymczasem najniższa emerytura, renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renta rodzinna wynoszą 799,18 zł brutto. Zatem świadczenie uzyskiwane przez skarżącą jest niższe niż wysokość minimalnych świadczeń emerytalnych i rentowych. Autor skargi kasacyjnej stwierdził przy tym, że nie jest wykluczone przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, gdy określona osoba ma przyznaną już rentę socjalną. Należy bowiem wówczas uwzględniać nie tylko wysokość otrzymywanego już świadczenia, ale także jego stabilność i charakter. Tymczasem skarżącej przysługuje jedynie okresowa renta socjalna do sierpnia 2012 r. Za przyznaniem skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku przemawia również zakres potrzeb służących do zaspokajania minimum jej egzystencji. Jest ona bowiem osobą niepełnosprawną, niezdolną do samodzielnej egzystencji, chorującą na nieuleczalną chorobę (postępujący zanik mięśni), a pomimo to ze wszystkich sił podejmującą próby normalnego życia, o czym świadczy ukończenie studiów wyższych, uwieńczone sukcesem starania o dofinansowanie zakupu samochodu dostosowanego do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Jej niezbędne, podstawowe potrzeby kształtują się inaczej, niż w przypadku innych osób. Kwota 700 złotych miesięcznie nie uwzględnia podstawowych potrzeb osoby chorej, w tym konieczności systematycznej i intensywnej rehabilitacji, regularnych i specjalistycznych konsultacji medycznych u lekarzy specjalistów z dala od miejsca zamieszkania, wyjazdów na turnusy rehabilitacyjne. Zapewnienie tych potrzeb wymaga niekiedy prywatnej, kosztownej opieki medycznej, zaś w ramach publicznej służby zdrowia - wielogodzinnych podróży oraz dofinansowania z pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na początku rozważań podnieść należy, że mimo wskazania w skardze kasacyjnej dwóch podstaw określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. zarzutów naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że w niniejszej sprawie prawidłowo sformułowany został jedynie zarzut naruszenia tych pierwszych. Uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania stanowi bowiem dosłowne powtórzenie uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisu materialnego, co oznacza, że uchybienia przez Sąd I instancji wskazanym przepisom p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej dopatruje się jedynie w niewłaściwym zastosowaniu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). To z kolei powoduje, że tylko na zarzucie naruszenia tego właśnie przepisu skoncentrują się rozważania Sądu II instancji. Stosownie do jego treści ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy fakt pobierania przez skarżącą renty socjalnej powoduje, że nie można uznać, że nie ma ona niezbędnych środków utrzymania. Orzecznictwo sądowe wypracowało utrwalony już pogląd, że skoro przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to należy ją oceniać, porównując sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne (por. wyrok NSA z 27 września 2006 r., I OSK 1112/06, wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 292/11). Wówczas bowiem ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Uznaje się, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Chodzi przy tym jedynie o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu. Należy w tym miejscu podkreślić, że sformułowania "świadczenia określone w przepisach jako minimalne" nie należy utożsamiać wyłącznie z wysokością najniższej emerytury, czy najniższej renty z tytułu niezdolności do pracy. Świadczeniem takim może być również renta socjalna przyznawana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz.U. Nr 135, poz. 1268 ze zm.). Renta taka również uznawana jest za świadczenie umożliwiające zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Dokonane w skardze kasacyjnej porównanie kwoty otrzymywanej przez skarżącą renty socjalnej z kwotą najniższej emerytury jest zaś o tyle bezpodstawne, że renta socjalna zawsze będzie niższa od kwoty najniższej emerytury. Przepis art. 6 ustawy o rencie socjalnej stanowi bowiem, że renta socjalna wynosi 84% kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, która wynosi tyle samo co najniższa emerytura i od dnia 1 marca 2011 r., a więc w okresie ubiegania się przez skarżącą o wnioskowane świadczenie w drodze wyjątku, była to kwota 728,18 zł brutto. W 2012 r. najniższa emerytura i renta z tytułu niezdolności do pracy wynosi z kolei 799,18 zł , a najniższa renta socjalna - 671,31 zł (o ile przyznana została po raz pierwszy), bądź 682,67 zł po waloryzacji (w tej wysokości przysługiwała skarżącej). Nie bez znaczenia dla dokonanej przez organ oceny, zaakceptowanej następnie przez Sąd I instancji, był fakt otrzymywania przez skarżącą dodatkowej kwoty 153 zł zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu już sam fakt otrzymywania przez skarżącą zwaloryzowanej renty socjalnej oznacza, że skarżąca ma zapewnione zaspokojenie niezbędnych potrzeb, choć oczywiście w kwocie niewystarczającej na pokrycie wszystkich jej oczekiwań, tym niemniej odnosząc się do argumentów skargi kasacyjnej należy także zauważyć, że łączny dochód skarżącej (łącznie z zasiłkiem pielęgnacyjnym) wynosi mniej więcej tyle, co najniższa emerytura. Wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, jak w niniejszej sprawie, nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., I SA 945/00). Przepis art. 83 ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy w tym sensie, że znajduje zastosowanie w sytuacjach jednostkowych. Wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie tego przepisu ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego skutkiem jest przerzucenie na organy władzy wykonawczej obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Organ stosujący prawo, w niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dokonuje zatem wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przyznanie świadczenia specjalnego. Oznacza to, że ustawodawca pozostawił ocenę, czy sytuacja podmiotu ubiegającego się o rentę czy emeryturę na zasadach szczególnych nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, temu uprawnionemu organowi. Po stwierdzeniu zatem, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono wszystkie istotne okoliczności sprawy, Sąd I instancji nie mógł skutecznie zarzucić organowi administracji naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia (wyrok NSA z 13 listopada 2009 r., I OSK 678/09). Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte rozstrzygnięcie, na gruncie ustalonego i niekwestionowanego przecież w skardze kasacyjnej stanu faktycznego, nie naruszało art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. O wyjątkowości podnoszonych przez stronę okoliczności nie może przecież przesądzać subiektywne przekonanie strony, lecz muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być traktowane jako szczególne. Z pewnością do tych okoliczności nie można zaliczyć braku wystarczających, w ocenie strony, środków na zaspokojenie wszystkich potrzeb. Skoro renta socjalna stanowi rodzaj socjalnego wsparcia związanego właśnie z wystąpieniem trudnej sytuacji życiowej, to przyznanie tego świadczenia oznacza wsparcie skarżącej ze środków publicznych w celu przezwyciężenia owej trudnej sytuacji. Trudno w tej sytuacji oczekiwać, by te same przesłanki uzasadniały przyznanie kolejnego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że Sąd I instancji nie naruszył art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, prawidłowo stosując niniejszy przepis do ustalonego stanu faktycznego. Na marginesie tylko podnieść należy, że stosownie do treści art. 82 ust. 1 ustawy Ministrów emeryturach Ministrów rentach Ministrów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie nie pozbawia M. C. prawa do złożenia stosownego wniosku w trybie powyższej regulacji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.