I OSK 1851/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka (spr.) del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2101/11 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz D. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] potwierdził D. P. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez A. P. w folwarku H., powiat w., obecnie terytorium Litwy, stanowiącej grunt [...] ha, dom mieszkalny i zabudowania gospodarcze. Wartość pozostawionej nieruchomości oszacowano na [...] zł. Przyznana skarżącemu rekompensata wyniosła [...] zł i została wypłacona w dniu 26 czerwca 2007 r. Pismem z dnia 30 grudnia 2008 r. D. P. wniósł o przyznanie rekompensaty uzupełniającej z tytułu pozostawienia nieruchomości przez matkę A. P. z uwagi na uzyskanie nowego dowodu w postaci mapy majątku H. z 1937 r., z której wynika, iż majątek H. (własność A. P.) obejmował obszar [...] ha. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Następnie pismem z dnia 16 października 2009 r. Wojewoda wystąpił do Konsulatu Generalnego w Wilnie o odszukanie w archiwach, jakie składniki podzielonego majątku H. stanowiły własność A. P. (K.) w szczególności, czy była właścicielką budynku mieszkalnego i zabudowań gospodarczych. Pismem z dnia 18 listopada 2009 r. Konsulat RP w Wilnie poinformował, iż w zasobach archiwum brak jest dokumentów dotyczących majątku pozostawionego przez A. P. (K.). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] wydał postanowienie o spełnieniu przez D. P. wymogów warunkujących otrzymanie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. P. nieruchomości w Folwarku H. , gmina T., powiat w. o powierzchni [...] ha. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił swą decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. i potwierdził D. P. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez A.P. w postaci folwarku H. wyodrębnionego z majątku H., gmina T., powiat w., województwo [...] o powierzchni [...] ha, w tym ziemi ornej [...] ha, lasu [...] ha, pastwisk, [...] ha, zarośli [...] ha, łąk [...] ha oraz drogi jamy i piaski [...] ha, wody [...] ha. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, iż z rejestru pomiarowego z dnia 14 września 1937 r. nie wynika, aby A.P. była właścicielką zabudowań. Od powyższej decyzji odwołanie złożył D. P. Rozpoznając złożone odwołanie Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa dokumentami świadczącymi o pozostawieniu nieruchomości poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej są: Akt Obywatelski z dnia 29 sierpnia 1945 r., nr [...] sporządzony przez Pełnomocnika Głównego Rządu Rzeczypospolitej Polskiej do spraw ewakuacji ludności polskiej z terytorium L.S.R.R. w Wilnie oraz orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia 19 czerwca 1946 r., z których wynika, że A. P. pozostawiła [...] ha ziemi. Te dowody bowiem potwierdzają rodzaj i powierzchnię nieruchomości w dacie jej opuszczenia (art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.)). Natomiast przedłożony przez stronę rejestr pomiarowy z dnia 14 września 1937 r. nie jest miarodajny dla określenia wielkości i rodzaju pozostawionych nieruchomości w chwili ich opuszczenia, które miało miejsce w 1945 r. gdyż potwierdza jedynie powierzchnię nieruchomości gruntowej (bez zabudowy) wg stanu na 1934 r. tj. dokonania pomiarów w terenie. W świetle powyższego organ uznał, że brak jest podstaw do zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., wydanej na podstawie Aktu Obywatelskiego z dnia 29 sierpnia 1945 r. i orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia 19 czerwca 1946 r., wskazujących, iż w chwili opuszczenia byłych terytoriów RP, mienie pozostawione obejmowało grunt o powierzchni [...] ha oraz zabudowania. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji doprowadziłoby natomiast do rażącego naruszenia art. 11 ust. 5 ustawy zabużańskiej, ponieważ kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o dokument nie wskazujący na stan mienia w dacie repatriacji (1945 r.), tylko na stan z 1934 r. tj. ponad 10 lat przed opuszczeniem Kresów Wschodnich. Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż w dniu 26 czerwca 2007 r. D. P. dokonał wypłaty rekompensaty potwierdzonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., w związku z czym jego roszczenie o rekompensatę wygasło. D. P. wniósł skargę na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, niezbędnym więc jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu Minister Skarbu Państwa naruszył podstawową zasadę postępowania administracyjnego zawartą w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius. Sąd przypomniał, że zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej odwołującego. Daje on gwarancję stronie, iż wniesione odwołanie spowodować może co najwyżej utrzymanie jej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie spowoduje jej pogorszenia. Ponadto każdorazowo, gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się obowiązany jest wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius. Orzeczenie na niekorzyść strony, która wniosła odwołanie i brak wskazania przez organ przesłanek uzasadniających podstawy do odstąpienia od zasady nie orzekania na niekorzyść strony, stanowi naruszenie przepisu art. 139 k.p.a. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. stanowiłoby rażące naruszenie art. 11 ust. 5 ustawy zabużańskiej, ponieważ kwestionowane orzeczenie wydane byłoby w oparciu o dokument nie wskazujący na stan mienia w momencie repatriacji, tylko na stan z 1934 r. Ponadto roszczenie o rekompensatę wygasło. Sąd wskazał, że art. 11 ust. 5 ustawy zabużańskiej stanowi o sposobie wyceny nieruchomości, natomiast organ odwoławczy odmiennie od Wojewody [...] ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Zdaniem Sądu ujawnione naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w przypadku braku możliwości odstąpienia od zakazu reformationis in peius rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne - co uzasadniania uchylenie zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się co do merytorycznej zasadności stanowisk organu i skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Skarbu Państwa. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. oraz w zw. z art. 11 ust 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe ich zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż organ odwoławczy naruszył zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej, mimo iż utrzymanie decyzji organu wojewódzkiego w mocy doprowadziłoby do rażącego naruszenia ww. art. 11 ust. 5 ustawy. 2. art. 107 w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż organ II instancji nie wyjaśnił powodów odstąpienia od zakazu reformationis in peius. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewoda [...] jako organ I instancji wydał decyzję potwierdzającą prawo do rekompensaty za pozostawiony majątek (tj. wyłącznie za grunt według stanu z 1934 r.) i jednoczenie nieuwzględniającą faktu wcześniejszej wypłaty rekompensaty za pozostawione mienie (w tym również za sporny grunt jednak o mniejszej powierzchni). Tym samym w sposób rażący naruszony został jasny w swej treści przepis prawa i prowadzi do nieuprawnionego podwójnego wzbogacenia skarżącego. Wojewoda wydając zakwestionowaną przez organ II instancji decyzję, mógł bowiem doprowadzić do "podwójnego" wzbogacenia skarżącego. Utrzymanie w mocy tej decyzji stanowiłoby naruszenie art. 11 ust. 5 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Minister był zatem uprawiony do odstąpienia od wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego. Ponadto Minister zaznaczył, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. szczegółowo wykazał dlaczego odstąpił od zasady zawartej w art. 139 k.p.a. stwierdzając, iż decyzja Wojewody [...] rażąco narusza prawo w sposób oczywisty, bezsporny i pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią art. 11 ust 5 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja ta przekroczyła prawo w sposób jasny i nie budzący wątpliwości. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył D. P., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej, powołując się podstawę określoną w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Zarzuty te sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji co do naruszenia przez organ odwoławczy zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego i braku przesłanek do odstąpienia od tego zakazu. Odnosząc się zatem do powyższych zarzutów w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że tak w postępowaniu zwyczajnym, jak również w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia obowiązuje, wyrażony w art. 139 k.p.a., zakaz orzekania na niekorzyść odwołującej się strony. Ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony". Można w związku z tym stwierdzić, że orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej - w rozumieniu art.139 k.p.a.- będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzec w sposób, który pogarsza sytuację strony odwołującej się, tj. tę sytuację, którą ukształtowała decyzja organu pierwszej instancji. Jedynie w dwóch przypadkach organ odwoławczy może odstąpić od tej zasady: - po pierwsze, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo; - po drugie, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny. Przez pojęcie rażącego naruszenia prawa trzeba rozumieć tylko kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione wyczerpująco w art.145 § 1, art.145 a§1, art. 145 b, art. 156 §1 k.p.a. Dopuszczalność reformacji decyzji organu pierwszej instancji zostaje uzależniona od przesłanki, której treścią jest ochrona praw nabytych strony odwołującej się od decyzji. Treść art.139 k.p.a. wskazuje na niedopuszczalność zastosowania wykładni rozszerzającej do przesłanek odstąpienia od zakazu reformationis in peius wymienionych w tym przepisie ( por. B. Adamiak, J. Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. LexisNexis. Warszawa 2011, s.293-294). Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja Ministra Skarbu Państwa pogarsza sytuację skarżącego. Należało więc rozważyć, czy zachodziły wymienione w art.139 k.p.a. okoliczności uzasadniające odstąpienie od zasady orzekania na niekorzyść odwołującej się strony. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uzasadniał rozstrzygnięcie rażącym naruszeniem art.11 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu odwoławczego przedłożony przez stronę rejestr pomiarowy z dnia 14 września 1937 r. nie jest miarodajny dla określenia wielkości i rodzaju nieruchomości w chwili ich opuszczenia w 1945 r., gdyż potwierdza jedynie powierzchnię nieruchomości gruntowej ( bez zabudowań) według stanu w 1934 r. tj. dokonania pomiarów w terenie. Zatem, według organu odwoławczego, decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż została wydana w oparciu o dokument nie wskazujący na stan mienia w dacie repatriacji, czyli w 1945 r. Należy jednak zwrócić uwagę, że Wojewoda [...] w zaskarżonej odwołaniem decyzji stwierdził, iż "stan faktyczny odnośnie składników mienia, którego właścicielką była A. P. przedstawiony na mapie podziałowej majątku H. istotnie różni się od dowodów, które stanowiły podstawę wydania decyzji [...] czerwca 2006 r." Wojewoda [...] dokonując oceny zebranych w sprawie dowodów w istocie zakwestionował orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia 19 czerwca 1946 r., jak też Akt obywatelski z 30 sierpnia 1945 r., stwierdzając niezgodność dokumentów sporządzonych po wojnie z planem majątku z 1937 r. W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. D. P. podważał ustalenia faktyczne organu w zakresie dotyczącym dokumentów powojennych i przyjęcia, że plan majątku nie uwzględnia nieruchomości budynkowych. W istocie zatem zakwestionowane zostały w odwołaniu ustalenia dotyczące stanu faktycznego. Z kolei organ odwoławczy uznał, że podstawą wydania decyzji nie mógł być dokument z 1937 r., lecz dowody przyjęte za podstawę wydania decyzji z [...] czerwca 2006 r. tj. orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia 19 czerwca 1946 r., jak też Akt obywatelski z 30 sierpnia 1945 r. W tej sytuacji, jeśli wziąć pod uwagę ukształtowane w doktrynie i orzecznictwie poglądy dotyczące pojęcia rażącego naruszenia prawa, trudno podzielić stanowisko organu odwoławczego, że zachodziły podstawy do odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się od decyzji. Zgodnie z utrwalonym już dotychczasowym orzecznictwem sądowoadministracyjnym a także stanowiskiem doktryny rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. W rozpoznawanej sprawie natomiast zakwestionowane zostały w odwołaniu ustalenia faktyczne poczynione przez organ w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. i dokonana przez ten organ ocena dowodów. Ponadto pojęcie pozostawienie nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej użyte w art. 1 ust.1oraz 1 a, art.6 ust.1 i w art.11 ust. 5 było przedmiotem interpretacji w orzecznictwie zakresie, dotyczącym na jaką datę przedwojenny właściciel ma wykazać się tytułem własności do pozostawionego mienia (por. uzasadnienie uchwały składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. , sygn. I OPS 11/13, publ. Lex nr 1404014 ). Dlatego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać, że wyrok Sądu pierwszej instancji narusza wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa w aspekcie naruszenia przez organ odwoławczy zasady wyrażonej w art.139 k.p.a. Ustalenie, że nie było podstaw do odstąpienia przez organ odwoławczy od zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się nie oznacza jednocześnie, że organ odwoławczy błędnie ocenił zebrane w sprawie dowody uznając, że rejestr pomiarowy z dnia 14 września 1937 r. nie jest miarodajny dla określenia wielkości i rodzaju pozostawionej nieruchomości. To ustalenie nie było przedmiotem też oceny Sądu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powinien wydać rozstrzygnięcie, które respektuje zasadę wyrażoną w art.139 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a.