I OSK 2313/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1791/11 w sprawie ze skargi Z. N. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Z. N. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1791/11, oddalił skargę Z. N. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Bielskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Wojewoda Bielski (działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych) przekazał Gminie Bielsko-Biała - jako związane z realizacją jej zadań własnych - z mocy prawa, nieodpłatnie Przedsiębiorstwo Państwowe: Z. w B., składające się m. in. z prawa użytkowania wieczystego szeregu nieruchomości gruntowych, w tym z nieruchomości gruntowej, położonej w B. przy ul. C., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², oraz prawa własności budynku posadowionego na ww. działce nr [...], opisanych w księdze wieczystej nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010 r. Z. N. wystąpił o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji komunalizacyjnej Wojewody Bielskiego. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności, gdyż gmina Bielsko-Biała wskazała jedynie potencjalny związek przekazywanego mienia z realizacją jej zadań. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji, albowiem uznał, iż Z. N. nie posiada legitymacji procesowej, a więc i przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Bielskiego – dlatego też nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jako tylko najemca lokalu nr [...] w budynku przy ul. C. w B., nie ma on interesu prawnego - w rozumieniu art. 28 kpa - w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Z. N., uzasadniając to faktem, że w zaskarżonym postanowieniu organ niesłusznie odmówił mu statusu strony postępowania. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. N. – wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie posiada on legitymacji czynnej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Bielskiego z dnia [...] grudnia 1998 roku, nr [...] - co skutkowało odmową wszczęcia postępowania administracyjnego. Podniósł, że w wyniku komunalizacji lokal mieszkalny zajmowany przez niego utracił cechy mieszkania zakładowego, wobec czego nie może on skorzystać z preferencyjnych warunków nabycia mieszkania zakładowego wynikających z ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (Dz. U. z 2001 roku, Nr 4 poz.24). W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. Sąd wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu (art. 157 § 2 i 3 k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie należało rozważyć, czy Z. N. posiadał przymiot strony w tym postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (J. Borkowski K.p.a., Komentarz, wyd. 7, C.H. Beck 2005 r., str. 750; wyr. NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32, wyrok. WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1410/04 LEX nr 206477). Sąd I instancji dokonał analizy pojęcia interesu prawnego i interesu faktycznego i doszedł do wniosku, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymagało ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy - tj. decyzja administracyjna - może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Sąd I instancji podkreślił, że stroną w postępowaniu komunalizacyjnym jest Skarb Państwa i właściwa gmina, na rzecz której następuje przekształcenie własnościowe, a także podmiot, który wykaże, że miał - w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191) tj. w dacie 27 maja 1990 r., tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości. Sąd I instancji przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 maja 1994r. sygn. akt. I SA 979/93, w którym stwierdził: "Wobec tego, że komunalizacja dotyczy wyłącznie prawa własności, podmioty praw obciążających skomunalizowane nieruchomości, nie mogą co do zasady być uznane za strony postępowania komunalizacyjnego, które nie dotyczy bezpośrednio ich praw lub obowiązków – art. 28 kpa". Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że skarżący Z. N. nie posiadał interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, gdyż w prowadzonym postępowaniu nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących, iż dysponuje tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości położonej w B. przy ul. C., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² oraz budynku posadowionego na tej działce - będąc jej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym - a tylko z tego faktu skarżący mógłby wywodzić swój interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Natomiast dowiódł on tylko posiadania interesu faktycznego. W ocenie Sądu, nie kwestionowany przez nikogo fakt - że skarżący jest najemcą lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. C. - stanowił dowód na to, że nie posiadał on do lokalu innego prawa, na przykład prawa własności. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną zaskarżającą w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r. Zarzucił, iż wyrokiem tym Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego tj.: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Z. N. nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Bielskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku, - art. 157 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Bielskiego o nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku, które miało istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd pominął różnicę pomiędzy postępowaniem komunalizacyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją, postępowaniem nieważnościowym, w którym art. 28 k.p.a. powinien mieć szersze zastosowanie. Według skarżącego, bezspornym w sprawie jest to, że nie mógł on być stroną postępowania komunalizacyjnego, zakończonego wydaniem przez Wojewodę Bielskiego decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku. Skarżący kasacyjnie zauważył również niekonsekwencję Sądu I instancji, który z jednej strony wskazuje na brak przepisu prawa materialnego, na którym skarżący mógłby oprzeć swoje żądanie, by następnie błędnie stwierdzić, że wykazywany przez skarżącego interes prawny oparty o przepisy prawa materialnego, tj. ustawę z dnia 15 grudnia 2000 roku, ma charakter jedynie potencjalny czy "ewentualny". Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd nie odniósł się zupełnie do zarzutu, że decyzja z dnia [...] grudnia 1998 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa, której skutkiem było naruszenie prawa skarżącego do nabycia mieszkania zakładowego na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku. Na poparcie prawidłowości toku tego rozumowania, wskazano na tezy wyroku Sądu Najwyższego z 22 lipca 2010 r., sygn. akt I CSK 19/10 (cbois oraz pod adresem www.sn.pl). W ocenie skarżącego kasacyjnie, wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1998 roku, będzie oddziaływało pośrednio na jego prawo do nabycia wskazanego wyżej lokalu mieszkalnego na preferencyjnych warunkach. W skardze kasacyjnej zarzucono także lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W myśl art. 174 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Bielskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Wymienioną decyzją Wojewoda przekazał Gminie Bielsko-Biała - jako związane z realizacją jej zadań własnych - z mocy prawa, nieodpłatnie, Przedsiębiorstwo Państwowe: Z. w B., składające się m. in. z prawa użytkowania wieczystego szeregu nieruchomości gruntowych, w tym z nieruchomości gruntowej, położonej w B. przy ul. C., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², oraz prawa własności budynku posadowionego na ww. działce nr [...]. W budynku tym Z. N. zajmował jako najemca lokal nr [...], który miał status mieszkania zakładowego. Jako motyw odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji przekazującej Zakład wraz z przedmiotowym budynkiem i lokalem, organ wskazał brak legitymacji procesowej skarżącego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a. § 1 i par. 2 k.p.a. W nawiązaniu do tak sformułowanych zarzutów orzekający NSA zauważa, że ze wskazanymi przepisami prawa kpa skarżący kasacyjnie nie powiązał żadnych przepisów p.p.s.a. Tymczasem, Sąd I instancji nie stosuje przepisów prawa materialnego, ani przepisów normujących postępowanie przed organami administracyjnymi, tylko kontroluje zastosowanie tych przepisów przez organ odwoławczy. Zaś przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. B. Dauter, B. Gruszczyński i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, 2009 r., s. 468 i podane tam orzecznictwo). Ponadto, wskazanie naruszenia art. 28 k.p.a. powinno łączyć się ze wskazaniem przepisu prawa materialnego, z którego skarżący kasacyjnie wywodzi swoje prawa. W niniejszej sprawie, przepis prawa materialnego wskazany został dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Powyższe braki konstrukcyjne skargi kasacyjnej nie umożliwiają jednak orzekającemu NSA rozpoznania zarzutów. Podstawowy zarzut dotyczy naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a. § 1 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Z. N. nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Bielskiego z dnia [...] grudnia 1998 r., bowiem nie miał przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Na tym tle problem prawny sprowadza się do kwestii zakresu badania przesłanek formalnych do skutecznego wniesienia podania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wg skarżącego, Sąd błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie, przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym ustalić należało wg zasad wyznaczenia kręgu stron postępowania komunalizacyjnego. Z takim poglądem skarżącego kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni się zgadza. Wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko dotyczące braku legitymacji procesowej skarżącego do wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest tym bardziej nie do zaakceptowania, że Sąd ten powołał się na utrwalony w doktrynie i orzecznictwie pogląd prawny w tej materii, który stanowi zaprzeczenie reguły, którą Sąd zastosować. Tak więc z prawidłowo przytoczonego poglądu prawnego Sąd wyprowadził błędne wnioski. Zgodnie ze wskazanym przez Sąd I instancji i zaakceptowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądem, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, C.H. Beck 2005 r., str. 750; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Zatem o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Innymi słowy, aby wykazać interes prawny w postępowaniu administracyjnym należy ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu skierowanej na zaspokojenie jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W nawiązaniu do tej reguły zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie już w skardze wskazywał ustawę, z której przepisów wywodzi swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Chodzi o ustawę z 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu państwa (Dz. U. 2001 r., Nr poz. 24, dalej ustawa z 2000 r. ). W skardze kasacyjnej skarżący uszczegółowił podstawę materialnoprawną swojego interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w związku faktem, że nadal zajmuje określony lokal w bloku, w którym przed przekształceniem własnościowym, mieściły się mieszkania zakładowe. Chodzi o ustawę z dnia 7 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących nabywania własności nieruchomości (Dz. U. Nr 157, poz. 1315, dalej ustawa zmieniająca z 2005 r.), w tym ustawy z 2000 r. Skarżący trafnie wskazał na art. 4 ustawy zmieniającej, który stanowi nową regulację prawną dotyczącą byłych mieszkań zakładowych. Przepis art. 4 w/w ustawy wprowadza następująca regułę: jeżeli w procesach przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego, mieszkanie w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z 2000 r. przestało być mieszkaniem zakładowym przedsiębiorstwa państwowego, to osobie fizycznej zajmującej to mieszkanie w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie umowy najmu albo decyzji administracyjnej o jego przydziale, przysługuje prawo pierwokupu tego mieszkania (ust. 1). W kolejnych ustępach art. 4 unormowane są warunki nabycia takiego prawa w sytuacji naruszenia w procesach przekształceniowych prawa pierwokupu lub interesu prawnego osoby trzeciej. W tym ostatnim zakresie może chodzić np. o naruszenie interesu prawnego związanego z możliwością przekształcenia prawa najmu mieszkania w prawo o silniejszym charakterze. Treść powołanego art. 4 doczekała się wnikliwej interpretacji Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 22 lipca 201 r., sygn. akt I CSK 19/10, cbois). Sąd Najwyższy stwierdził, że z samego brzemienia art. 4 wynika jego moc wsteczna. Ma on bowiem zastosowanie tylko do zaszłych już w przeszłości zdarzeń prawnych, tj. procesów przekształceń własnościowych mieszkań zakładowych, w wyniku których mieszkania te utraciły charakter mieszkań zakładowych, a przy okazji tych zdarzeń doszło do naruszenia praw lub interesu prawnego ich najemców. Regulacja zawarta w art. 4 ustawy zmieniającej dotyczy wszystkich zaszłych przed wejściem w życie tej ustawy procesów przekształceń własnościowych mieszkań zakładowych, także tych, do których doszło przed dniem wejścia w życie ustawy z 2000 r., w wyniku których mieszkania te przestały być mieszkaniami zakładowymi, ale w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej nadal zajmowane były przez osoby fizyczne na podstawie umowy najmu albo decyzji administracyjnej o jego przydziale. Uwzględniając powyższe, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że regulacja dotycząca mieszkań zakładowych, która weszła w życie po wydaniu decyzji komunalizacyjnej, nie może mieć zastosowania w sprawie skarżącego. Rację ma też skarżący kasacyjnie, który zarzuca Sądowi, że nie dokonał wszechstronnego zbadania wpływu decyzji komunalizacyjnej na sferę praw strony skarżącej i tym samym bezpodstawnie zaakceptował fakt, że organ odmówił jej statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Jak z powyższych rozważań wynika, zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. uznać należało za usprawiedliwione. Tym samym zbędne okazało się rozważenie zarzutu naruszenia przez organ art. 157 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji uwzględni pogląd prawny zaprezentowany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Warszawie. W sprawie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając kwoty: wpisu od skargi kasacyjnej ([...] zł), opłaty kancelaryjnej od wniosku o uzasadnienie wyroku ([...] zł), opłaty od pełnomocnictwa ([...] zł), i wynagrodzenia dla reprezentującego skarżącego przed NSA w wysokości połowy minimalnej składki ([...] zł).