I SA/Wa 1791/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. N. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...][...] z dnia [...] grudnia 1998 r., W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Wojewoda [...] (działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych) przekazał Gminie B. - jako związane z realizacją jej zadań własnych - z mocy prawa, nieodpłatnie Przedsiębiorstwo [...] w B., składające się m. in. z prawa użytkowania wieczystego szeregu nieruchomości gruntowych, w tym z nieruchomości gruntowej, położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², oraz prawa własności budynku posadowionego na ww. działce nr [...], opisanych w księdze wieczystej nr[...]. Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2010 r. Z. N. wystąpił o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności, gdyż gmina B. wskazała jedynie potencjalny związek przekazywanego mienia z realizacją jej zadań. Ponadto, w skład przekazanego gminie mienia wchodziła m.in. nieruchomość oznaczona nr [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym, położonym przy ul. [...]. Budynek mieszkalny posadowiony na przedmiotowej nieruchomości składał się z mieszkań zakładowych przedsiębiorstwa państwowego: Zakład [...] w B. i nigdy nie był przeznaczony do realizacji zadań gminy B.. Nadto, poddał w wątpliwość procedurę nieodpłatnego przekazania mienia państwowego na rzecz gminy B., podkreślając szybkość przeprowadzonego w tej sprawie postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. był art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który stanowi, że gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 art. 5, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Jednocześnie podkreślił, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej podstawowym wymogiem formalnym jest ustalenie, czy wnioskodawca posiada legitymację procesową do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego. Przymiot strony - stosownie do art. 28 kpa - posiada każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes, o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Pojęcie strony musi być wyinterpretowane z przepisów prawa materialnego, tj. z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W świetle orzecznictwa sądowo-administracyjnego, w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stroną postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina, na której rzecz następuje przekształcenie własnościowe, a także podmiot, który wykaże, iż miał - w dacie komunalizacji z mocy prawa - tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są bowiem wyłącznie przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa, a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Stronami tego postępowania są więc co do zasady Skarb Państwa - jako właściciel mienia oraz gmina, która mienie przejmuje. Uczestniczenie innego podmiotu w tym postępowaniu bez tytułu prawnego nie czyni z takiego podmiotu strony postępowania administracyjnego. Musi on wykazać, że ma materialnoprawny interes w uczestniczeniu w danej sprawie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 2088/07 LEX nr 511494). Minister dodał, że jak wynika z zebranej w sprawie dokumentacji, Z. M. jest najemcą lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...]. Podkreślił, iż umowa najmu mieszkania potwierdza jedynie faktyczne władanie określonym lokalem. Natomiast ani z księgi wieczystej [...], ani z akt komunalizacyjnych nadesłanych przez Wojewodę [...] nie wynika, by wnioskodawcy przysługiwało prawo własności lub użytkowania wieczystego do lokalu w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości. Wobec wskazanych wyżej okoliczności stwierdził, iż Z. N. nie posiada legitymacji procesowej, a więc i przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] – dlatego też nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jako tylko najemca lokalu nr 4 w budynku przy ul. [...] w B., nie ma on interesu prawnego - w rozumieniu art. 28 kpa - w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji. Podniósł również, iż prowadzone przez niego postępowanie miało charakter wstępny, zmierzający do ustalenia przesłanek formalnych określających, czy podmiot inicjujący postępowanie jest do niego uprawniony. Ograniczył się zatem jedynie do oceny przymiotu strony wnioskodawcy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, nie oceniając w tym stadium postępowania merytorycznych przesłanek wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Z. N., uzasadniając to faktem, że w zaskarżonym postanowieniu organ niesłusznie odmówił mu statusu strony postępowania. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał swoją dotychczasową argumentację stwierdzając, że analiza wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazuje żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, które mogłyby zmienić jego stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] maja 2011 r. Ponownie podniósł, że jedynie osoba, której przysługuje legitymacja procesowa, ma prawo do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Natomiast z analizy zgromadzonych akt wynika, że Z. N. jest jedynie najemcą lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] i nie posiada do niego prawa własności. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. N. – wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie posiada on legitymacji czynnej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku, nr [...] - co skutkowało odmową wszczęcia postępowania administracyjnego. Podniósł, że w wyniku komunalizacji lokal mieszkalny zajmowany przez niego utracił cechy mieszkania zakładowego, wobec czego nie może on skorzystać z preferencyjnych warunków nabycia mieszkania zakładowego wynikających z ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań ... (Dz. U. z 2001 roku, Nr 4 poz.24). W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie uznając, że zarzuty podniesione w skardze nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. przekazującej Gminie B. Przedsiębiorstwo [...], składające się z prawa użytkowania wieczystego szeregu nieruchomości gruntowych, w tym z nieruchomości gruntowej, położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² oraz prawa własności budynku posadowionego na ww. działce. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu (art. 157 § 2 i 3 k.p.a.). Należało zatem rozważyć, czy Z. N. posiadał przymiot strony w tym postępowaniu administracyjnym. Art. 28 k.p.a. stwierdza, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (J. Borkowski K.p.a., Komentarz, wyd. 7, C.H. Beck 2005 r., str. 750; wyr. NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32, wyrok. WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1410/04 LEX nr 206477). Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny - to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Zatem o istnieniu interesu prawnego decydują - w myśl ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. taki, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc - zdaniem Sądu - ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy - tj. decyzja administracyjna - może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Przy czym - zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych - stroną w postępowaniu komunalizacyjnym jest Skarb Państwa i właściwa gmina, na rzecz której następuje przekształcenie własnościowe, a także podmiot, który wykaże, że miał - w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191) tj. w dacie 27 maja 1990 r. tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 1994r. sygn. akt. I SA 979/93, w którym stwierdził: "Wobec tego, że komunalizacja dotyczy wyłącznie prawa własności, podmioty praw obciążających skomunalizowane nieruchomości, nie mogą co do zasady być uznane za strony postępowania komunalizacyjnego, które nie dotyczy bezpośrednio ich praw lub obowiązków – art. 28 kpa". Odnosząc te rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy uznać, że skarżący Z. N. nie posiadał interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, gdyż w prowadzonym postępowaniu nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących, iż dysponuje tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² oraz budynku posadowionego na tej działce - będąc jej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym - a tylko z tego faktu skarżący mógłby wywodzić swój interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Nie kwestionowany przez nikogo fakt - że skarżący jest najemcą lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] - stanowi również niezbity dowód na to, że nie posiadał on do lokalu innego prawa, na przykład prawa własności, na dzień 27 maja 1990 r. Odnosząc się do zarzutu skargi - iż w wyniku komunalizacji lokal mieszkalny utracił cechy mieszkania zakładowego i skarżący nie może skorzystać z preferencyjnych warunków nabycia mieszkania zakładowego wynikających z ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań ... (Dz. U. z 2001 roku, Nr 4 poz.24) - Sąd pragnie zauważyć, że w niniejszej sprawie fakt ten nie ma znaczenia. Świadczy on tylko o tym, że skarżący mógłby mieć ewentualnie roszczenie o wykup mieszkania na preferencyjnych zasadach ustalonych przez ustawę, która weszła w życie ponad 10 lat później niż data komunalizacji. Reasumując Sąd stwierdził, że skarżący Z. N. nie wykazał, że ma tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² oraz budynku posadowionego na tej działce - przez co nie udowodnił posiadania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Natomiast dowiódł on tylko posiadania interesu faktycznego. Zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. - przy czym wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył on stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy, uzasadniając przekonująco swoje postanowienia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ).