I SA/Wa 2053/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej E. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosków E. W. z dnia [...] lutego 2011 r. oraz [...] w W. z dnia [...] marca 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], odmawiającą, stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z lipca 1965 r. nr [...], wpisującej do rejestru zabytków [...] - założenie urbanistyczne utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z lipca 1965 r. nr [...], wpisującej do rejestru zabytków "[...]". Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, dochowując ustawowego terminu, złożyli: E. W. reprezentowana przez radcę prawnego D. T. , oraz [...] w W. wskazując, iż wbrew twierdzeniom Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. wpisująca do rejestru zabytków "[...]" jest trwale niewykonalna z powodu braku określenia w niej granic zabytku. Rozpoznając ponownie sprawę organ podniósł, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowana w przepisach art. 156-159 Kpa, dotyczy wycofania z obrotu prawnego decyzji z uwagi na tkwiące w niej kwalifikowane wady odnoszące się do stosunku administracyjnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji w zakresie jego elementów podmiotowych (organu, strony), przedmiotowych (uprawnień, praw lub obowiązków wymienionych w rozstrzygnięciu) oraz podstawy prawnej stosunku prawnego. Natomiast zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa organ stwierdza nieważność decyzji która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, a zatem stwierdzenie nieważności na podstawie tego przepisu uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia powyższych przesłanek. Z przepisu art. 4 pkt 1, obowiązującej w dniu wydania badanej decyzji, ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach wynika zdaniem organu, że ochronie prawnej podlegają dobra kultury zwane w ustawie zabytkami, które są wpisane do rejestru zabytków. Na podstawie art. 5 pkt 1 ww. ustawy przedmiotem ochrony mogły być w szczególności: dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa. Z kolei wpis do rejestru zabytków następował, stosownie do art. 14 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków. Decyzję o wpisie do rejestru zabytków można przy tym uznać zdaniem organu za decyzję konstytutywną o pewnych cechach decyzji deklaratoryjnej. Jest decyzją konstytutywną, dlatego że to na jej podstawie dochodzi do wpisu do rzeczonego rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej. Objęcie wspomnianą prawną ochroną, ze wszystkimi jej konsekwencjami, nie wynika zatem z mocy samego prawa, ale każdorazowo wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej i następującej na jej podstawie czynności materialno-technicznej. Niezależnie od powyższego, decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma pewne cechy decyzji deklaratoryjnej w tym znaczeniu, że stwierdza zabytkowość danego obiektu, tj. fakt, że stanowi zabytek w znaczeniu materialnym. Z powyższego organ wywiódł, że wykonalność decyzji w sprawie wpisu do rejestru zabytków nie wiąże się bezpośrednio z podejmowaniem określonych działań przez właścicieli nieruchomości objętych wpisem do rejestru zabytków. Wszelkie prawa i obowiązki podmiotów zobowiązanych do sprawowania opieki nad zabytkami, jakkolwiek związane z faktem objęcia będących w ich dyspozycji nieruchomości wpisem do rejestru zabytków, wynikają z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przy czym ich konkretyzacja następuje w drodze decyzji wydawanych przez organy ochrony zabytków w ramach posiadanych kompetencji. Zdaniem organu o niewykonalności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z lipca 1965 r., wpisującej do rejestru zabytków "[...]" nie przesądza także fakt wydania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. stwierdzającego nieważność postanowienia nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] października 2006 r., nr [...], wyjaśniającego w trybie art. 113 § 2 Kpa, treść ww. decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. Rozstrzygnięcie to zdaniem organu wskazuje jedynie na niemożność dokonania wykładni (wyjaśnienia) omawianej decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. w zakresie przebiegu granic ochrony konserwatorskiej, gdyż prowadziłoby to do uściślenia, konkretyzacji tej decyzji. Nie ulega natomiast wątpliwości, że do rejestru został wpisany zabytek - "[...]". Dlatego zdaniem organu przy wydawaniu przedmiotowej decyzji nie został naruszony art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, ani nie występują w niej także pozostałe wady kwalifikowane wskazane w art. 156 § 1 Kpa. Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. W. zarzucając jej naruszenie: art. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (tekst pierwotny: Dz. U. 1962 r. Nr 10, poz. 48, zwanej dalej "Ustawą z 1962 r."), poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja z 1965 r. - "jako akt o pewnych cechach decyzji deklaratoryjnej", którego wykonalność "nie wiąże się bezpośrednio z podejmowaniem określonych działań przez właścicieli nieruchomości objętych wpisem do rejestru zabytków" nie kwalifikuje się zdaniem Organu do wykonywania i tym samym niedopuszczalne jest stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, co prowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej pierwotnie i trwale niewykonalnej, podczas gdy art. 4 ww. ustawy stanowi o wpisie do rejestru zabytków jako podstawie objęcia danego dobra kultury (zabytku) ochrona prawna, a zatem wpis ten stanowi podstawę nakazów i zakazów odnoszących się do działań dotyczących danego dobra kultury, art. 20 w związku z art. 5 pkt 1 Ustawy z 1962r. oraz § 4 pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. 1963 r. Nr 19, poz. 101) poprzez uznanie, iż brak określenia w decyzji - Miejskiego Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r., nr [...], wpisującej do rejestru zabytków "[...]" granic zabytku [...]-założenie urbanistyczne nie stanowi o jej niewykonalności, podczas gdy wpis założenia urbanistycznego do rejestru zabytków nieruchomych ze swej istoty musi obejmować oznaczony obszar, a przepisy Ustawy z 1962 r., w tym w szczególności z przepis art. 20, wyraźnie wskazywały, iż założenie urbanistyczne obejmuje określony "teren" a przepis § 4 pkt 5 Rozporządzenia wymagał, aby rejestr w odniesieniu do zabytku nieruchomego zawierał także "opis granic", art. 3 pkt 12 obecnie obowiązującej Ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568) poprzez błędne przyjęcie, że niedopuszczalne jest stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 Kpa nieważności decyzji z 1965 r. jako decyzji o pewnych cechach deklaratoryjnych, której wykonalność "nie wiąże się bezpośrednio z podejmowaniem określonych działań przez właścicieli nieruchomości objętych wpisem do rejestru zabytków", podczas gdy ww. decyzja jest aktem bezpośrednio nakładającym na adresatów określone obowiązki i przyznającym określone uprawnienia, które jednak nie mogą być wykonywane (niewykonalność pierwotna i następcza), gdyż decyzja z 1965 r. nie określa granic zabytku [...] - założenie urbanistyczne, podczas gdy z ww. przepisów wynika, iż wpisanie do rejestru zabytków założenia urbanistycznego wymaga wskazania jego granic, zwłaszcza że etymologia słów zawartych w ww. przepisach tj. układ, zespół oznacza, iż jest to "zbiór przedmiotów tworzących określona całość", "całość składająca się z określonych elementów", a ochronie konserwatorskiej podlegają zabytki lub ich otoczenie, których wartość (lub wpływ na zabytek) została stwierdzona przez odpowiednie organy ochrony konserwatorskiej po przeprowadzeniu profesjonalnych badań i rozpoznania, nie może być to zatem nieokreślona, niesprecyzowana przestrzeń, art. 156 § 1 pkt 5 Kpa poprzez przyjęcie przez organ błędnego założenia, iż deklaratoryjny charakter prawny decyzji o wpisie do rejestru zabytków przesądza o tym, że nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy decyzja o wpisie do rejestru zabytków zdaniem skarżącej ustanawia określone nakazy i zakazy w odniesieniu do danego obiektu, a ponadto ww. przepis nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, w zależności od jej deklaratoryjnego lub konstytutywnego charakteru, art. 156 § 1 pkt 5 Kpa poprzez pominięcie tego, że brak w decyzji z 1965 r. określenia w jakikolwiek sposób czy to metodą opisową, czy też graficzną granic obszaru podlegającego ochronie prawnej (co ze względu na specyficzny charakter założenia urbanistycznego, ze swej istoty obejmującego określony teren jest bezwzględnie konieczne) przesądza o niewykonalności tej decyzji, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez ogólnikowe wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 156 § 1 Kpa bez przedstawienia jakiegokolwiek dalszego wyjaśnienia ww. poglądu poza zdaniem: "W doktrynie wyrażony został pogląd, że nie kwalifikują się do wykonania (...) decyzje o charakterze deklaratoryjnym", pomimo że na ww. ograniczeniu możliwości stosowania przepisu art. 156 § 1 Kpa oparte zostało rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, ograniczenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji do wskazania, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały żadne przesłanki nieważności przewidziane w art. 156 § 1 Kpa i jednoczesnym braku uzasadnienia ww. stanowiska, oraz poprzestaniu na ogólnym stwierdzeniu, że wpis do rejestru zabytków zawiera elementy decyzji deklaratoryjnej, do której nie stosuje się przepisu art. 156 § 1 Kpa, co nie znajduje zdaniem skarżącej potwierdzenia w jednoznacznej literalnej treści ww. przepisu, oraz dokonanie dowolnych ustaleń polegających na: stwierdzeniu, że "wykonalność decyzji w sprawie wpisu do rejestru zabytków nie wiąże się bezpośrednio z podejmowaniem określonych działań przez właścicieli nieruchomości objętych wpisem do rejestru zabytków", podczas gdy objęcie danego terenu ochroną konserwatorską ustanawia określone nakazy i zakazy dla właścicieli nieruchomości objętych wpisem i tym samym bezpośrednio "wymusza" na nich określone zachowania, m.in. konieczność uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu stwierdzeniu, iż decyzja o wpisie do rejestru zabytków nie kwalifikuje się do wykonania, gdyż wszelkie prawa i obowiązki adresatów decyzji, "jakkolwiek związane z faktem objęcia (...) wpisem do rejestru zabytków, wynikają z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami", a przedmiotowa decyzja stanowi jedynie ich konkretyzację, co skutkuje tym, że nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, wskazanie, że "nie ulega wątpliwości iż do rejestru został wpisany zabytek [...]" podczas gdy nie jest wiadome jakie nieruchomości zostały poddane ochronie konserwatorskiej ponieważ decyzja z 1965 r. ani metodą graficzną, ani opisową nie określa granic powyższego zabytku, przyjęcie, że stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewódzkiego konserwatora Zabytków w W. przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, które wyjaśniało treść decyzji z 1965 r. poprzez wskazanie granic zabytku "[...]" nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia, oraz naruszenie art. 8 Kpa poprzez arbitralne przyjęcie, iż cechy, jakimi odznacza się decyzja o wpisie do rejestru zabytków, wykluczają możliwość stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 Kpa przy jednoczesnym wyjaśnieniu skarżącej ww. stanowiska, sprzecznego z literalnym brzmieniem ww. przepisu, całkowite pominięcie faktu, iż decyzja z 1965 r. była niewykonalna już w momencie jej wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały. Zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji teoretycznych rozważań dotyczących niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa i następnie ogólnikowe stwierdzenie, że "w świetle powyższych rozważań zasadne jest utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenie nieważności decyzji z 1965 r. niewskazanie, na jakiej podstawie organ stwierdził, że w niniejszej sprawie "nie występują także pozostałe wady kwalifikowane wskazane w art. 156 § 1 Kpa", wydanie zaskarżonej decyzji (w dniu [...] sierpnia 2011 r.) dopiero po upływie około pół roku od daty wpłynięcia do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego (w dniu [...] lutego 2011 r.) wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem z przekroczeniem przewidzianych w Kpa terminów na załatwienie sprawy (w sytuacji, gdy strona nie otrzymała jakiegokolwiek zawiadomienia podającego przyczyny zwłoki i wskazującego na nowy termin załatwienia sprawy), co mogłoby sugerować, iż organ przeprowadził dogłębną analizę niniejszej sprawy, jednak wydane rozstrzygnięcie wyraźnie temu przeczy. W związku z powyższymi naruszeniami prawa skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej tj. decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2011 r. W obszernym uzasadnieniu skarżąca rozszerzyła i uargumentowała powyższe zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzje z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przy czym należy zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym na celu wzruszenie decyzji ostatecznej. Stanowi więc wyjątek od ustanowionej w art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego od początku, bo taki jest skutek stwierdzenia nieważności, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zostanie wykazana przesłanka wskazana w art. 156 § 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie E. W. wystąpiła z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z lipca 1965 r. wpisującej do rejestru zabytków "[...]" twierdząc, że decyzja ta zarówno w dniu wydania i obecnie jest niewykonalna z tego powodu, że nie określa w żaden sposób (ani metodą opisową, ani graficzną) granic obszaru podlegającego ochronie prawnej. Zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.) dobrem kultury jest każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na swą wartość historyczną, naukową lub artystyczną. Ochrona dóbr kultury w świetle powyższej ustawy polega m.in. na zabezpieczeniu ich przed zniszczeniem, uszkodzeniem, dewastacją, zaginięciem lub wywozem za granicę, na zapewnieniu im warunków trwałego zachowania. Ochronie prawnej zaś podlegają dobra kultury wpisane do rejestru zabytków, wchodzące w skład muzeów, bibliotek oraz archiwów państwowych, inne, jeśli ich charakter zabytkowy jest oczywisty. Każdy zatem przedmiot ruchomy lub nieruchomy odpowiadający powyższym warunkom jest dobrem kultury prawnie chronionym, niezależnie od tego, czyją stanowi własność. Jeśli chodzi o dobra kultury podlegające wpisowi do rejestru zabytków, to zyskują one z chwilą wpisania do tego rejestru potwierdzenie przymiotu zabytku, podlegającego ochronie prawnej przewidzianej w powyższej ustawie. Aby zatem przedmiot ruchomy lub nieruchomy mógł zostać uznany za prawnie chronione dobro kultury, niezbędne jest ustalenie jego znaczenia dla kultury z uwagi na wartość historyczną, naukową lub artystyczną. W razie potwierdzenia tych wartości przedmiot, o którym mowa, może być w każdym czasie wpisany do rejestru zabytków i poddany ochronie prawnej według ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. Chodzi tu bowiem o zachowanie szczególnych wartości, jakie przedmiot ten ma dla kultury. Przedmiotem ochrony mogą być m.in. dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa (art. 5 pkt 1 cyt. ustawy). Mogą to być również przedmioty nieruchome i ruchome zasługujące na trwałe zachowanie ze względu na ich wartość naukową, artystyczną lub kulturową (art. 5 pkt 12). Powyższe przepisy stanowiły podstawę do wydania przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. decyzji z lipca 1965 r. wpisanej do rejestru zabytków "[...]". W świetle przepisów tej ustawy dopuszczalne było objęcie ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków nie tylko poszczególnych obiektów stanowiących np. dzieła architektury i budownictwa, ale także obszarów posiadających wartości zabytkowe jako całość np. układów (założeń) urbanistycznych. Wpis zabytku nieruchomego do rejestru skutkował (tak jak pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) szeregiem ograniczeń w sposobie wykonywania praw do nieruchomości, a w szczególności dla działań mających wpływ na zabytek, które musiały uzyskiwać akceptację konserwatorską. Wykonywanie decyzji o wpisie zabytku do rejestru polegało i polega nie tylko na uwidocznieniu wpisu w księdze rejestru, ale przede wszystkim na podejmowaniu przez właścicieli i posiadaczy zabytków nieruchomych oraz nieruchomości stanowiących elementy układów urbanistycznych, postępowań w celu uzyskania akceptacji dla planowanych działań inwestycyjnych. Obowiązkom właścicieli i posiadaczy zabytków odpowiadają, zarówno obecnie, jak i w dniu wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków "[...]", uprawnienia organów ochrony zabytków do kontroli zgodności wykonywanych działań z przepisami o ochronie zabytków. Nie może być zatem żadnych wątpliwości co do tego, że warunkiem wykonywania decyzji o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru, indywidualnie lub decyzją "obszarową", jest precyzyjne określenie przedmiotu wpisu. W odniesieniu do takich zabytków jak układy urbanistyczne, warunkiem wykonania decyzji o ich wpisie do rejestru jest określenie granic obszaru objętego wpisem. Z zebranego materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy bezspornie wynika, że Decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z lipca 1965 r. nie posiada załącznika graficznego z zaznaczonymi granicami obszaru założenia urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Przebieg tych granic nie został także w żaden sposób opisany w sentencji tej decyzji, ani też w jej uzasadnieniu. Natomiast zdaniem Sądu określenie granic zabytku jakim jest "[...]" jest niezbędne, ponieważ decyzja ta narzuca określone rygory. Na tym terenie znajduje się wielu użytkowników, w tym osób fizycznych, będących właścicielami działek. A zatem jeśli istnieje niezbędność ustalenia strefy ochronnej, to musi zostać uzasadniona konieczność włączenia w jej zasięg określonych nieruchomości. Chodzi o to, co wyżej zaznaczono, że decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków ogranicza możliwość swobodnego korzystania z przedmiotu wpisu. W związku z tym nie można podzielić poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że w świetle art. 5 pkt 1 i 12 ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach zarzuty strony skarżącej co do jasnego określenia obszaru objętego ochroną nie mają znaczenia. Przeciwnie jeśli wpisuje się do rejestru zabytków założenia urbanistyczne, to organ powinien w sposób precyzyjny określić wielkość tego obszaru chronionego. Wielkość takiej ochrony konserwatorskiej nie może być zdaniem Sądu określona dowolnie i bez podania granic. Nieokreślenie granic zabytku powoduje, że skarżąca posiadająca działkę budowlaną położoną w [...] przy ulicy [...], na której chce zbudować dom zgodnie z uzyskanym pozwoleniem, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, nie może zrealizować tego projektu z powodu braku zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W., w sytuacji braku możliwości precyzyjnego ustalenia, czy jej działka położona jest w chronionym konserwatorsko złożeniu urbanistycznym, czy też nie jest. Sąd zwraca uwagę, że z art. 20 w zw. z art. 5 pkt 1 ustawy z 1962 r., także z § 4 pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. z 6 maja 1963 r., Nr 19 poz. 101) obowiązującego w dacie wydawania decyzji z lipca 1965 r. w sposób wyraźny wynika, że ochronie podlega określony obszar, a w każdym dziale rejestr powinien zawierać miejsce gdzie znajduje się zabytek, a dla zabytku nieruchomego także opis jego granic. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zdając sobie sprawę z niewykonalności decyzji z lipca 1965 r. postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. nr [...] próbował "wyjaśnić" treść powyższej decyzji, jednak Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] stwierdził jego nieważność słusznie uznając, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji odnosić się może wyłącznie do tego, co stanowiło jej treść w chwili wydania, a z uwagi na to, że decyzja z 1965 r. nie wskazuje zakresu wpisu, wyjaśnienie granic ochrony konserwatorskiej w taki sposób jak uczynił to organ w postanowieniu z 6 października 2006 r. rażąco narusza art. 113 § 2 Kpa. Oznacza to, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków [...] założenia urbanistycznego była niewykonalna już w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały. Nie można bowiem wykonywać decyzji, która nie precyzje w swej treści granic terenu poddanego ochronie prawnej, ani nie posiada załącznika graficznego, który precyzowałby granice tego obszaru. Udowodnienie przez organ właściwy do wydania, np. pozwolenia konserwatorskiego, że posiada on kompetencje do orzekania w stosunku do danej nieruchomości, jako położonej na terenie założenia (układu) urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytku, jest, wobec nieokreślenia granic tego założenia, niemożliwe. Sąd uznał za słuszne stanowisko skarżącej, że organ ochrony zabytków stosując zawiłą argumentację prawną, próbuje uzasadnić niezbędność podtrzymania stanu ewidencyjnej niemożności ochrony [...] założenia urbanistycznego. Niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa oznacza, iż rozstrzygnięcie to z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydana decyzją. W istocie rzeczy niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych mieści się w przesłane z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (vide Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2005, wyd. II0. Z kolei niewykonalność faktyczna oznacza brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sad zauważa, że decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z lipca 1965 r. wpisująca do rejestru zabytków "[...]" bez podania granic zabytku rażąco naruszyła prawo spełniając przesłanki art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, jako że była niewykonalna zarówno w dacie jej wydania jak i obecnie. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji.