I OSK 2566/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant st. asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Sucha Beskidzka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 221/12 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Sucha Beskidzka na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 221/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Sucha na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Kierownik Urzędu Rejonowego w Wadowicach decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...], orzekł o wprowadzeniu w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego [...], zmian polegających na tym, że: 1) z jednostki rejestrowej nr [...], gdzie jako właściciel wykazany był Skarb Państwa, Państwowy Fundusz Ziemi, odłączono działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznym obszarze [...]ha i przeniesiono je do jednostki rejestrowej nr [...], gdzie jako właściciela wpisano Skarb Państwa, zaś jako zarządcę Lasy Państwowe Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Katowicach, Nadleśnictwo Sucha Beskidzka; 2) z jednostki rejestrowej nr [...], gdzie jako właściciela wykazywano: "Spółka roli [...] Skarb Państwa 21/576 cz. i inni", odłączono "udział w 21/576 części w spółce leśnej" obejmującej działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznym obszarze [...]ha, który jak wynika z protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 9 lipca 1993 r. pozostawał "dotychczas w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi", i przeniesiono do jednostki rejestrowej nr [...], gdzie jako zarządcę wpisano Lasy Państwowe Nadleśnictwo Sucha Beskidzka. Podstawą wprowadzenia tych zmian był protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 9 lipca 1993 r., sporządzony na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy o lasach. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Sucha Beskidzka, pismem z dnia 16 lipca 2010 r. złożyło wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia [...] grudnia 1993 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia [...] grudnia 1993 r. Odwołanie od tej decyzji złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Sucha Beskidzka. Główny Geodeta Kraju rozpatrując złożone odwołanie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Główny Geodeta Kraju wskazał, że z akt zgromadzonych w sprawie wynika, że przed wydaniem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia [...] grudnia 1993 r., działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznym obszarze [...]ha, położone w obrębie ewidencyjnym [...], były własnością Skarbu Państwa, pozostające w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi (protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 9 lipca 1993 r.) i stanowiły użytek gruntowy las - Ls (protokół z dnia 15 czerwca 1993 r.). Dla działek tych jest obecnie prowadzona księga wieczysta KW nr [...] (wypis z ewidencji gruntów i budynków). Natomiast udział w 21/576 części działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznym obszarze [...]ha, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], stanowiący użytek gruntowy las - Ls (protokół z dnia 15 czerwca 1993 r.) został przejęty przez Skarb Państwa od A. B. na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Maków Podhalański z dnia [...] listopada 1987 r., nr [...] i pozostawał w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi (protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 9 lipca 1993 r.). Dla działek tych nie jest prowadzona księga wieczysta (wypis z ewidencji gruntów i budynków). Zatem zgodnie do art. 74 ust. 3 ustawy o lasach, grunty będące w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi, stanowiące użytek gruntowy las oraz grunty przeznaczone do zalesienia, z mocy samego prawa przeszły w zarząd Lasów Państwowych. Niemniej jednak do przekazania nieruchomości Skarbu Państwa w zarząd Lasów Państwowych i ujawnienia tego podmiotu w ewidencji gruntów i budynków konieczne było jeszcze faktyczne przekazanie lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w zarząd Lasów Państwowych. W przedmiotowej sprawie przekazanie ww. działek ewidencyjnych oraz udziału w 21/576 części w ww. działkach ewidencyjnych położonych w obrębie ewidencyjnym [...] w zarząd Lasów Państwowych odbyło się na podstawie protokołu zdawczo- odbiorczego z dnia 9 lipca 1993 r. W związku z powyższym, Kierownik Urzędu Rejonowego w Wadowicach na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, § 54 ust. 1-3 zarządzenia w sprawie ewidencji gruntów oraz art. 74 ust. 3 ustawy o lasach, miał obowiązek wydać decyzję z dnia [...] grudnia 1993 r. orzekającą o wprowadzeniu w ewidencji gruntów i budynków zmian dotyczących zarządcy działek ewidencyjnych. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Główny Geodeta Kraju wskazał, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia [...] grudnia 1993 r. nie zostało przekazane w zarząd Lasów Państwowych współwładanie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a ich współwłasność w 21/576 części. Skarb Państwa stał się współwłaścicielem tych nieruchomości na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Maków Podhalański z dnia [...] listopada 1987 r., nr [...] orzekającej o ich przejęciu od A. B. Zauważono również, że twierdzenie skarżącego, iż "ustawa o lasach regulując kwestię własności Skarbu Państwa wskazuje wyłącznie jedną osobę (Skarb Państwa), stąd sformułowanie "własność Skarbu Państwa" w rozumieniu ustawy oznacza wyłączną własność Skarbu Państwa", nie zaś współudział Skarbu Państwa w konkretnej nieruchomości", nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach. Własność obejmuje zarówno prawo przysługujące jednemu podmiotowi jak również prawo przysługujące wielu podmiotom. Nie ma zatem uzasadnienia stanowisko polegające na przyjęciu, że skoro w ustawie o lasach państwowych jest mowa o "własności Skarbu Państwa", należy przez to rozumieć "wyłączną własność Skarbu Państwa". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Geodety Kraju wniósł Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Sucha zarzucając naruszenie art. 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. W ocenie skarżącego organy zignorowały fakt, że przejęcie gruntów w zarząd Lasów Państwowych na mocy powyższego przepisu mogło mieć miejsce jedynie w odniesieniu do nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że prawidłowo uznały organy orzekające, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia [...] grudnia 1993 r. nie jest dotknięta żadną wadą, o której mowa w art. 156 k.p.a. Powołując się na art. 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59, ze zm.), który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. stwierdzono, że intencją ustawodawcy wyrażoną w tym przepisie było dążenie do ujednolicenia kwestii zarządzania Lasami Skarbu Państwa. Ustęp 3 tego przepisu precyzuje jakie lasy i grunty przeznaczone do zalesienia przechodzą pod zarząd Lasów Państwowych. Są to lasy i grunty przeznaczone do zalesienia, znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi. Przejście tych lasów i gruntów pod zarząd Lasów Państwowych nastąpiło z mocy samego prawa. Przy takim rozwiązaniu musi być jednak spełniony jeszcze warunek w postaci czynności prowadzących do objęcia nieruchomości przez Lasy Państwowe. Przewidziane w art. 74 ust. 3 ustawy o lasach przekazanie nieruchomości nastąpiło w rezultacie bezpośredniego przejścia z Państwowego Funduszu Ziemi w zarząd Lasów Państwowych. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wydał wytyczne nawiązujące do art. 74 ust. 3 ustawy o lasach, zawarte w piśmie z dnia 9 września 1992 r. skierowanym do wojewodów. Minister zwrócił w nich uwagę na konieczność przejmowania lasów i gruntów leśnych przez Lasy Państwowe "protokołem zdawczo-odbiorczym według stanu faktycznego, stwierdzonego na gruncie, w oparciu o dokumenty potwierdzające własność Skarbu Państwa". Dopiero po takim przekazaniu następowała zmiana osoby władającej gruntami państwowymi, która była wykazywana w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd I instancji podkreślił, że oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia [...] grudnia 1993 r. wprowadziła zmiany w rejestrze gruntów obrębu [...] gminy M. w oparciu o protokół zdawczo-odbiorczego z dnia 9 lipca 1993 r., którym Państwowe Gospodarstwo Leśne - Lasy Państwowe - Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Katowicach Nadleśnictwo Sucha Beskidzka przejęło w zarząd nieruchomości leśne Skarbu Państwa, pozostające dotychczas w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi, składające się z działek ewidencyjnych wyszczególnionych w tym protokole. W protokole zostały wyszczególnione dokumenty potwierdzające własność Skarbu Państwa działek z obrębu [...] w postaci księgi wieczystej KW Nr [...] oraz decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Maków Podhalański z dnia [...] listopada 1987 r. o przejęciu na rzecz Państwa nieodpłatnie gospodarstwa rolnego po A. B. W skład przejętego gospodarstwa rolnego wszedł m.in. udział w 21/576 części w spółce leśnej obejmującej działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznym obszarze [...]ha. Udział ten protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia 9 lipca 1993 r. został przekazany w zarząd Lasów Państwowych. Nie zgodzono się z zarzutem skargi, że na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy o lasach w zarząd Lasów Państwowych mogły przejść jedynie lasy i grunty przeznaczone do zalesienia, znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi, stanowiące wyłączną własność Skarbu Państwa a nie współwłasność. Własność i współwłasność dotyczy tego samego prawa rzeczowego jakim jest własność określonej rzeczy. Jedynie w przypadku współwłasności mamy do czynienia wyłącznie z wielością podmiotów, którym przysługuje niepodzielnie prawo własności tej samej rzeczy (art. 195 k.c.). Protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia 9 lipca 1993 r. Lasy Państwowe przejęły w zarząd nieruchomości leśne Skarbu Państwa, pozostające dotychczas w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi. Skoro nastąpiła zmiana podmiotu zarządzającego określonymi działkami ewidencyjnymi, zaistniała konieczność na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów poprzez wpisanie obok właściciela – Skarbu Państwa, także władającego gruntami lub ich częścią - Lasów Państwowych Nadleśnictwo Sucha Beskidzka. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Sucha, domagając się: 1. uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformacyjne w trybie art. 188 P.p.s.a.; 2. uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 3. zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według obowiązujących przepisów. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu art. 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że na podstawie tegoż przepisu ustawy w zarząd Lasów Państwowych mogły przejść także nieruchomości nie stanowiące wyłącznej własności Skarbu Państwa, lecz także współwłasność i współwładanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny, czy organ zastosował w sposób prawidłowy przepisy prawa pominął uwarunkowania prawne i zasady stosowania art. 74 ustawy o lasach na dzień wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach oddział w Suchej Beskidzkiej z dnia [...] grudnia 1993 r., w szczególności nie odniósł się do wytycznych Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa zawartych w piśmie z dnia 9 września 1992 r. akcentujących konieczność istnienia konkretnych granic przejmowanych działek leśnych stanowiących fragment większej całości. Sąd nie odniósł się tym samym do pominięcia przez organ decyzyjny faktu braku możliwości okazania granic przejmowanej nieruchomości w terenie, w efekcie czego przekazano obszar, który nie tylko był pozbawiony rzeczywistych granic, ale także w stosunku do którego nie można wytyczyć granic w przyszłości oraz stwierdzić jaką część, określoną matematycznym ułamkiem faktycznie stanowi. Sąd administracyjny pominął podnoszoną przez skarżącego kwestię współwładania, która jest konstrukcją różniącą się od własności, czy też współwłasności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju, odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia [...] grudnia 1993 r. wydana została w trybie nadzwyczajnym. Celem tego postępowania jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nie orzeka zaś co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd I instancji winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z powyższym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a oceny, czy zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym zaś kontekście nie sposób zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenia powołanego przez skarżącego kasacyjnie art. 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Podkreślić należy, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny. Organy ewidencyjne rejestrują stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą one natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu. Wobec tego w postępowaniu dotyczącym zmiany w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. W rozpoznawanej sprawie, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji, zmiany w rejestrze gruntów obrębu [...] gminy M. zostały wprowadzone w oparciu o protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 9 lipca 1993 r., którym Państwowe Gospodarstwo Leśne - Lasy Państwowe - Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Katowicach Nadleśnictwo Sucha Beskidzka przejęło w zarząd nieruchomości leśne Skarbu Państwa, pozostające dotychczas w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi, składające się z działek ewidencyjnych wskazanych w tym protokole. W protokole zostały także wyszczególnione dokumenty potwierdzające własność Skarbu Państwa działek z obrębu [...] w postaci księgi wieczystej KW nr [...] oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Maków Podhalański z dnia [...] listopada 1987 r. o przejęciu na rzecz Państwa nieodpłatnie gospodarstwa rolnego po A. B. Skoro zatem na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 9 lipca 1993 r. faktycznie przekazano udział Lasom Państwowym Nadleśnictwu Sucha Beskidzka to kwestia ta powinna znaleźć odbicie w ewidencji gruntów. W rozpoznawanej sprawie organ nie dysponował dokumentami, z których wynikałby inny stan prawny nieruchomości, a zatem nie można uznać, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.