II SA/Kr 151/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu skargę oddala Pismem z dnia 3 lipca 2011 r. Stowarzyszenie Lokatorów [...] w K. wniosło o dopuszczenie do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "przebudowa, rozbudowa i nadbudowa wraz ze zmianą funkcji parteru i piwnicy na cele usługowe zespołu budynków przy ul. [...] w K. , budowa parkingu podziemnego wraz ze zjazdem z ul. [...] na działce nr [...] przebudowa i nadbudowa istniejącego garażu wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] (obr. [...]) oraz budowa kabla nn na działce nr [...] i nr [...] (obr. [...]) w K. Postanowieniem znak: [...] z dnia [...] września 2011 r., Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 31 § 1 pkt 2, art. 31 § 2, art. 123 K.p.a., orzekł o odmowie dopuszczenia w charakterze strony Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "przebudowa, rozbudowa i nadbudowa wraz ze zmianą funkcji parteru i piwnicy na cele usługowe zespołu budynków przy ul. [...] w K. , budowa parkingu podziemnego wraz ze zjazdem z ul. [...] na działce nr [...] przebudowa i nadbudowa istniejącego garażu wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...]) oraz budowa kabla na działce nr [...] i nr [...] (obr. [...]) w K. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. wyłącznie interes społeczny w powiązaniu z celami statutowymi bądź regulaminowymi wnioskującej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznej może uzasadniać udział w tym postępowaniu. Podano również, że organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, w szczególności istnienie związku między swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ l. instancji stwierdził, że cel działalności wnioskującego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia, jakim jest świadczenie pomocy organizacyjnej i prawnej mieszkańcom kamienic przy ul [...] w K. w zakresie problemów mieszkaniowych i ich reprezentowanie przed organami administracyjnymi, wskazuje raczej na ochronę interesów mieszkańców ww. budynków mieszkalnych, niż ochronę interesu społecznego. Natomiast z regulacji prawnych dotyczących udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony wynika, że cel statutowy organizacji społecznej jest jednym elementem legitymującym żądanie tej organizacji, a drugim - występującym z nim łącznie - jest zgodność tego żądania z interesem społecznym. Powołując się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. l SA/Wa 487/06 organ l. instancji podkreślił, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów administracyjnych. W konsekwencji organ l. instancji stwierdził, że brak jest podstaw prawnych uzasadniających dopuszczenie wnioskującego Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu, gdyż - w jego ocenie - udział Stowarzyszenia podyktowany jest wyłącznie interesem wnioskującego, a nie leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenia [...] w K. podnosząc, że odmowa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w wyniku zawężającej wykładni przepisów art. 31 § 1 i 2 K.p.a. jest nie do przyjęcia. Nie można bowiem uznać, że interes społeczny organizacji jest równoznaczny z indywidualnym, partykularnym interesem członków stowarzyszenia. Dalej w zażaleniu podano, że każda organizacja lokatorska działa w interesie zrzeszających się w niej lokatorów, zaś celem nadrzędnym takich organizacji jest pomoc w sprawach dotyczących problemów mieszkaniowych ich członków i dbanie o to, by na skutek swej małej znajomości prawa nie utracili prawa do mieszkania. Zdaniem Stowarzyszenia, w tej sytuacji, działania organizacji lokatorskich zawsze mają charakter działania w obronie interesu społecznego, zbiorowego, gdyż dotyczą zbiorowości jaką jest społeczność lokatorska. Działanie organizacji w takim wypadku, mimo że dotyczy ochrony indywidualnych praw członków, jest - w ocenie Stowarzyszenia - w swym zamierzeniu ochroną interesu społecznego. W zażaleniu wskazano też, że naruszenie przy ustalaniu warunków zabudowy układu urbanistycznego spowoduje zakłócenie stosunków wodnych, gdyż wymienione na wstępie kamienice stoją na podmokłym terenie byłego koryta rzeki [...]. Dlatego też zostanie naruszony szeroko rozumiany interes społeczny mieszkańców tego regionu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 31 § 1 pkt 2, art. 31 § 2, art.123 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] orzekające o odmowie dopuszczenia w charakterze strony Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "przebudowa, rozbudowa i nadbudowa wraz ze zmianą funkcji parteru i piwnicy na cele usługowe zespołu budynków przy ul. [...] w K. , budowa parkingu podziemnego wraz ze zjazdem z ul. [...] na działce nr [...], przebudowa i nadbudowa istniejącego garażu wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] (obr. [...]) oraz budowa kabla nn na działce nr [...] i nr [...] ) w K". W uzasadnieniu podano, że z przepisu art. 31 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a jednoznacznie wynika, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od łącznego spełnienia się dwóch odrębnych przesłanek. Organizacja społeczna żądając dopuszczenia jej do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna bowiem wykazać istnienie związku pomiędzy celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Istnienie tego związku podlega ocenie organu administracji publicznej i nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego. Jak słusznie zauważył organ l. instancji (powołując się na wyrok sądu administracyjnego) udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Dodał, że jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 460/10). Kolegium Odwoławcze podniosło, że w niniejszej sprawie Stowarzyszenie [...] w K. oparło swoje twierdzenie o istnieniu takiego interesu na tym, że dotyczy ta sprawa zbiorowości jaką jest społeczność lokatorska, a w takiej sytuacji - zdaniem Stowarzyszenia - działania organizacji lokatorskich zawsze mają charakter działania w obronie interesu społecznego, zbiorowego. Jako uzasadnienie Stowarzyszenie wskazało cele organizacji lokatorskich tj. pomoc w sprawach dotyczących problemów mieszkaniowych ich członków oraz dbałość o to by na skutek małej znajomości prawa nie utracili prawa do mieszkania. W ocenie Kolegium Odwoławczego powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2008 r. sygn. l OSK 743/07 między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi zachodzić prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby. Dodano, że postępowanie w niniejszej sprawie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie dotyczy ani interesu prawnego, ani sfery obowiązków lokatorów - najemców lokali znajdujących się w budynkach przy ul. [...]. Jak bowiem wynika z art. 28 K.p.a. interesem prawnym jest interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie znajduje to podstaw w przepisach prawa będących podstawą konkretnych roszczeń. Osoba wykazująca jedynie interes faktyczny nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Wskazano, że ochrona praw lokatorów polegająca na świadczeniu pomocy organizacyjnej i prawnej mieszkańcom kamienic przy ul. [...] w zakresie problemów mieszkaniowych oraz ich reprezentowanie przed różnymi organami - będąca celem statutowym Stowarzyszenia, wiąże się z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) oraz z przepisami Kodeksu cywilnego. Nie jest zatem żadną z przesłanek materialnoprawnych dopuszczenia do udziału w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów tych jak i też z wcześniej wymienionych, dotyczących ochrony praw lokatorów, nie wynika aby prawa czy uprawnienia lokatorów -najemców lokali w budynkach objętych planowaną inwestycją miały wpływ na sposób załatwienia sprawy. Stwierdzono zatem, że jeśli lokatorzy, których ochrona praw stanowi cel statutowy Stowarzyszenia nie mają interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, to i samo Stowarzyszenie nie może zostać na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. dopuszczone do udziału w tym postępowaniu. Jak bowiem zaznaczono w treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2008 r. l OSK 743/07 żądanie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, a to oznacza, że musi zachodzić merytoryczne w sensie prawnym powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami statutowymi i zakresem działania tej organizacji społecznej, a nie tylko powiązanie faktyczne. Skargę na powyższe postanowienie złożyło w dniu 19 stycznia 2012 r. do sądu administracyjnego Stowarzyszenie [...] w K. W skardze podano, że skarżące Stowarzyszenie podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w zażaleniu złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , szczególnie w zakresie zawężającej wykładni przepisów art. 31 § 1 i 2 K.p.a. Wskazano, że przedmiot toczącego się postępowania administracyjnego w zakresie przebudowy, rozbudowy i nadbudowy wraz ze zmianą funkcji parteru i piwnicy na cele usługowe zespołu budynków przy ul. [...] w K. , budowa parkingu, podziemnego wraz ze zjazdem z ul. [...] na działkę nr [...], przebudowa i nadbudowa istniejącego garażu wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] oraz budowa kabla nn na działkach nr [...] oraz nr [...] w K. , wkracza w zakres działania stowarzyszenia, chociażby ze względu na jego wynik. Podniesiono, że przy tak określonych celach statutowych Stowarzyszenia, interes społeczny ujawnia się w całej rozciągłości i ten fakt nie jest argumentem świadczącym za odrzuceniem wniosku. Dlatego argumentacja prezentowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest w ocenie skarżącego Stowarzyszenia nietrafna i nie służy przejrzystości toczącego się postępowania, umniejsza rolę organizacji w postępowaniu administracyjnym, mimo, że ustawodawca dał taką możliwość organizacjom społecznym w art. 31 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie wyjaśniając, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wykazano przyczyny przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia z powołaniem się na przepisy prawa oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Kolegium argumentację tę uznało za nadal prawidłową i zaznaczyło, że argumenty podane w uzasadnieniu postanowienia są aktualne także w odniesieniu do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako P.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 P.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala ją, co wynika z art. 151 P.p.s.a. Istota sporu dotyczy oceny legalności odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "przebudowa, rozbudowa i nadbudowa wraz ze zmianą funkcji parteru i piwnicy na cele usługowe zespołu budynków przy ul. [...] w K. , budowa parkingu podziemnego wraz ze zjazdem z ul. [...] na działce nr [...], przebudowa i nadbudowa istniejącego garażu wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...]) oraz budowa kabla nn na działce nr [...] i nr [...] ) w K" w charakterze podmiotu na prawach strony. Prawo uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na prawach strony organizacja społeczna może realizować poprzez zgłoszenie żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Dotyczy to także udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgłoszenie udziału w postępowaniu administracyjnym przez organizację społeczną może nastąpić w dowolnym czasie, dopóki postępowanie to nie zostało zakończone. Stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby może występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu, powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Każdy cel działania określony w statucie nadanym, czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. organizacja społeczna, a taką jest Stowarzyszenie [...], zwane dalej w skrócie "Stowarzyszeniem" może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, ewentualnie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z tego wynika, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od łącznego spełnienia się dwóch odrębnych przesłanek: 1) wstąpienie to byłoby uzasadnione celami statutowymi, 2) za wstąpieniem ma przemawiać interes społeczny. W ocenie Sądu żadne z ww. przesłanek nie zostały wykazane przez Stowarzyszenie w zakresie dopuszczenia go do udziału w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z rozdziałem II pkt 1 Statutu Stowarzyszenia, wyłącznym i jedynym celem tej organizacji społecznej jest świadczenie pomocy organizacyjnej i prawnej mieszkańcom kamienic przy ul. [...] w K. oraz ich reprezentowanie przed sądami, organami administracyjnymi, egzekucyjnymi, innymi wymiaru sprawiedliwości, organizacjami społecznymi, osobami prawnymi i fizycznymi, a pomoc ma dotyczyć przede wszystkim problemów mieszkaniowych. Tak opisany cel determinuje zakres spraw administracyjnych, w których to Stowarzyszenie może być uznane za podmiot na prawach strony. Przede wszystkim z tak zapisanego celu wynika, że Stowarzyszenie ma świadczyć pomoc prawną i organizacyjną mieszkańcom konkretnych budynków (kamienic) i ich reprezentować w postępowaniach administracyjnych. Reprezentowanie osób fizycznych w postępowaniu administracyjnym polega na ustanowieniu pełnomocnika takich osób lub też występowaniu w imieniu danych osób przedstawiciela ustawowego. Ta ostatnia możliwość zachodzi głównie w przypadku, gdy strona jest małoletnia bądź ubezwłasnowolniona i wówczas w jej imieniu występuje przedstawiciel ustawowy (rodzic lub inny opiekun prawny). Taka sytuacja nie dotyczy tej sprawy. Z kolei bycie pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym zawężone zostało tylko do osób fizycznych jako pełnomocników – art. 33 § 1 K.p.a. W związku z powyższym Stowarzyszenie nie może uzyskać w tej sprawie przymiot podmiotu na prawach strony z tytułu reprezentowania mieszkańców określonych kamienic. Również cel zawarty w Statucie Stowarzyszenia, jakim jest udzielanie pomocy prawnej i organizacyjnej określonym mieszkańcom kamienic nie może uzasadniać przyznanie temu Stowarzyszeniu przymiotu podmiotu na prawach strony w tej sprawie. Jeżeli celem Stowarzyszenia jest udzielanie pomocy prawnej i organizacyjnej mieszkańcom w toku postępowania administracyjnego, to ci mieszkańcy winni być stronami tego postępowania. Z akt zaś sprawy wynika, że mieszkańcy kamienic przy ul. [...] nie są stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i z samego faktu bycia mieszkańcem określonego budynku nie przysługuje ochrona interesu prawnego takiego mieszkańca. Sąd ten tok argumentacji w całości akceptuje. Skoro bowiem celem Stowarzyszenia jest pomoc mieszkańcom, a osoby legitymujące się cechą istotną jaka jest zamieszkiwanie (bycie mieszkańcem) określonego budynku nie są stronami postępowania administracyjnego, to również i taka organizacja społeczna nie może być uznana za podmiot na prawach strony w takim postępowaniu. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 K.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Może tak się zdarzyć, że cele partykularne członków organizacji społecznej będą uwzględniały inne cele społeczne zawarte w statucie takiej organizacji, ale taka teza byłaby zasadna tylko wówczas, gdyby dana organizacja społeczna miała jakieś inne cele, niż jedynie pomoc mieszkańcom konkretnych kamienic. Tym samym skoro cel Stowarzyszenia nie uzasadnia dopuszczenia go do udziału w postępowaniu administracyjnym jako podmiotu na prawach strony, to zbędnym jest rozważanie, czy za dopuszczeniem Stowarzyszenia przemawiaj interes społeczny. Jak wynika z powołanego art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. obie przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym muszą być spełnione łącznie: uzasadnienie wstąpienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ze względu na jej cele statutowe oraz przemawianie interesu społecznego za takim wstąpieniem. Podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. W szczególności niezasadny jest zarzut zawężającej wykładni art. 31 § 1 K.p.a. przez organy administracji. Nie można mylić pojęć interesu społecznego i celu działania danej organizacji. Prawo do mieszkania, na które powołuje się Stowarzyszenie, nie stanowi w sprawie o ustalenie warunków zabudowy podstawy do uznania danej osoby za stronę. Co najwyżej po stronie Stowarzyszenia, a nawet bardziej jego członków istnieje interes faktyczny w ustaleniu określonych warunków zabudowy, przejawiający się w tym, że faktycznie ustalone warunki zabudowy mogą w przyszłości zmierzać do uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest to jednak okoliczność, która uzasadniałaby przyznania Stowarzyszeniu pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu dotyczącym ustalania warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i dlatego też skarga została, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalona.