IV SA/Wa 460/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 r. sprawy ze skargi "D." S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz "D." S.A. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia O., zwanego dalej "Stowarzyszeniem", na postanowienie Prezydenta W., zwanego dalej "Prezydentem", nr [...] z dnia [...] września 2009 r., odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji robót budowlanych na dz.ew. nr [...] w obrębie [...], a w szczególności na: przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania z funkcji biurowej na biurową z usługami istniejącej kamienicy przy [...] oraz na nadbudowie o 2 kondygnacje oraz rozbudowie oficyny od strony hotelu S., a także na budowie skrzydła wschodniego o funkcji biurowej z usługami, na dz.ew. nr [...] z obr. [...] wraz z dwupoziomowym parkingiem podziemnym pod projektowanym budynkiem na dz.ew. nr [...] z obr. [...] z wjazdem od strony ul. [...] i przystosowaniem infrastruktury technicznej, planowanej na dz.ew. nr [...] (inwestycja kubaturowa) oraz na dz. ew. nr [...] i cz. dz. ew. nr [...] (dla przystawania infrastruktury technicznej i przygotowania wjazdów) w obrębie [...] przy [...] i ulicy [...] w [...] w W. orzekło o uchyleniu postanowienia Prezydenta w całości i dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w sprawie. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie go do udziału na prawach strony - na podstawie art.31§1 pkt 2 k.p.a. - w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, wszczętym na wniosek D. Spółka Akcyjna w W. z dnia [...] maja 2009 r., zwanego dalej "inwestorem". Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w tym o: 1) określenie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Cel musi pozostawać w związku z przedmiotem postępowania i być merytorycznie w sensie prawnym powiązany z prowadzonym postępowaniem; 2) uściślenie interesu publicznego w powiązaniu z samym postępowaniem, określenie przesłanek przemawiających za udziałem w tym postępowaniu; W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] lipca 2009 r., zawartej w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r., Stowarzyszenie wskazało, że planowana inwestycja dotyczy obiektu wpisanego do rejestru zabytków: kamienicy przy [...], wybudowanej w latach 1907-10, nr rej. [...] z [...] lipca 1965 r., która jest położona na obszarze wpisanego do rejestru zabytków założenia urbanistycznego [...] (1925 r., nr rej. [...] z [...] lipca 1965 r.). W ocenie skarżącego jego wniosek uzasadnia także położenie terenu inwestycji w sąsiedztwie innych obiektów zabytkowych to jest: 1) gmachu "Z." przy [...], wybudowanego w latach 1898-1903, wpisanego pod nr rej. [...] z [...] lipca 1965 r.; 2) zboru ewangelickiego przy [...], wybudowanego w latach 1777-79, wpisanego pod nr rej. [...] z [...] lipca 1965 r.; 3) założenia urbanistycznego ulicy [...], wpisanego pod nr rej. [...] z [...] lipca 1965 r.;4) budynku [...] przy ul. [...], wybudowanego w roku 1870, wpisanego pod nr rej. [...] z dnia [...] lipca 1965 r. W ocenie skarżącego interes społeczny polega głównie na umożliwieniu mu działania, aby planowana inwestycja nie naruszyła walorów estetycznych otoczenia i była w nie harmonijnie wkomponowana, a także w celu realizacji celu statutowego skarżącego - ochrony obiektów zabytkowych. Interes społeczny polega także na umożliwieniu mu działania, aby w tym miejscu nie powstała zabudowa chaotyczna, nie pasująca do zabudowy sąsiedniej i naruszająca wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego. Udział skarżącego jest jego zdaniem szczególnie uzasadniony, ponieważ inwestycja będzie polegała, jego zdaniem, na ingerencji w substancję obiektu wpisanego do rejestru zabytków, położonego w otoczeniu kilku innych obiektów wpisanych do rejestru zabytków, a jednym z celów statutowych Stowarzyszenia jest ochrona istniejących historycznych obiektów i układów urbanistycznych na terenie [...] W. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Prezydent odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie. Stowarzyszenie wniosło do SKO zażalenie na postanowienie Prezydenta. Rozpatrzywszy zażalenie zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., uznało je za zasadne. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, SKO podniosło, że składając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie odwołało się do zapisów swojego statutu - celów statutowych i powołało się na istnienie interesu społecznego rozumianego jako troska o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury. Z tych powodów Stowarzyszenie stara się brać udział w postępowaniach, które mogą mieć istotny wpływ na zagospodarowanie i zachowanie unikalnych walorów architektoniczno - przyrodniczych W. W przedmiotowej sprawie istnieje interes społeczny, który mógłby podlegać ochronie w postępowaniu o wydanie decyzji o ustalanie warunków zabudowy. Stowarzyszenie, jako interes społeczny pojmuje troskę o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury. W kontekście przedmiotu niniejszego postępowania można przyjąć, że to ogólne sformułowanie odpowiada rozumieniu pojęcia "interesu społecznego", o jakim mowa w art.31 k.p.a. Interes społeczny, na który może powoływać się organizacja społeczna, żądając dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, wymaga konkretyzacji poprzez wskazanie wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia i odniesienia ich do przedmiotu postępowania. Teren, na którym ma być realizowana planowana inwestycja znajduje się w sąsiedztwie obiektów zabytkowych, m.in. gmachu "Z.", [...] (zboru), założenia urbanistycznego ul. [...] i [...]. Co więcej, inwestycja objęta wnioskiem dotyczy budynku wpisanego do rejestru zabytków. Powyższe uzasadnia uczestnictwo Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto, możliwość uczestnictwa w tym postępowaniu uzasadniona jest jednym z celów statutowych Stowarzyszenia, jakim jest podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno - urbanistycznych W. W skardze na zaskarżone postanowienie SKO, uzupełnionej pismem datowanym na 11 maja 2010 r., D. S.A. z siedzibą w W., zwany dalej "skarżącym", zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art.7, 77§1, 107§3 i art.31§1 i §2 k.p.a. Uzasadniając zarzuty, skarżący wskazał w szczególności, że Stowarzyszenie - wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi - nie wykazało, że za jego udziałem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przemawia interes społeczny. Skarga podnosi również, że Stowarzyszenie nie podjęło żadnej inicjatywy celem zapoznania się z planowaną przez inwestora inwestycją, ani przed rozpoczęciem postępowania administracyjnego, ani w jego toku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym datowanym na 22 kwietnia 2009 r. Stowarzyszenie podniosło, że zarzuty skargi są chybione. W piśmie podniesiono również w szczególności, że: udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu jest szczególnie uzasadniony, ponieważ inwestycja ma polegać na ingerencji w substancję obiektu wpisanego do rejestru zabytków, położonego w otoczeniu kilku innych obiektów znajdujących się w tym rejestrze, nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, że ciężar udowodnienia spełnienia przesłanek z art.31 k.p.a. obciąża wyłącznie organizację społeczną, nie można zgodzić się z zarzutem sformułowanym przez skarżącego w odniesieniu do Stowarzyszenia, że nie podjęło żadnej inicjatywy celem zapoznania się z planowaną inwestycją, albowiem prawna możliwość otrzymania dostępu do akt sprawy powstaje dopiero po uzyskaniu statusu strony postępowania w świetle orzecznictwa NSA ciężar dowodu na gruncie art.31 k.p.a. obciąża nie organizację społeczną, a organ administracji i jednocześnie niedopuszczalne jest prewencyjne niedopuszczanie organizacji społecznej, motywowane wyłącznie dbałością o szybkość załatwienia sprawy (w piśmie przytoczono wyroki prezentujące takie stanowisko). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie SKO narusza przepisy prawa obowiązujące w dacie jego wydania. Zgodnie z art.31§1 pkt 1 i 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, ewentualnie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z powyższego przepisu wynika, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od łącznego spełnienia się dwóch odrębnych przesłanek. O ile w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości spełnienie się pierwszej z nich (wstąpienie Stowarzyszenia do postępowania byłoby uzasadnione celami określonymi w statucie tej organizacji), o tyle kwestią nie wyjaśnioną jest to, czy za wstąpieniem Stowarzyszenia do postępowania przemawiałby interes społeczny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Organizacja społeczna żądając dopuszczenia jej do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Istnienie tego związku podlega ocenie organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej w toku postępowania musi dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem stowarzyszeniu uprawnień procesowych strony w sprawie dotyczącej interesu innego podmiotu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 740/08, publ. LEX nr 489062). W przypadku zastosowania art.31§1 i §2 k.p.a. z uwagi na brak definicji "interesu społecznego" przytoczonego jako istotny element rozstrzygnięcia, organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w możliwie pełny sposób, określić na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i wykazać, że wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2184/06, publ. LEX nr 347791). Nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 314/08, publ. LEX nr 525903). Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. W piśmiennictwie podnosi się (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 6 wydanie Wydawnictwo C.H. Beck str.258 - 259 i powołane tam źródła), że nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji, albo za ich oddaleniem. W rezultacie zatem ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego. Interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie ww. przepisu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Ochrona strony przed takimi negatywnymi sytuacjami, jakie może powodować "wścibstwo" organów organizacji społecznej, chęć wywarcia presji psychicznej przez bezpodstawne "upublicznienie" prywatnej sprawy, leży w interesie społecznym, a organ administracyjny i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej. Organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron zwłaszcza, gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron. Na szczególną uwagę zasługuje w ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 NSA (orzeczenie to zostało powołane w piśmie procesowym Stowarzyszenia, niemniej w innym kontekście), w którym w wskazano m.in., że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy podnieść, że co do zasady uczestniczenie organizacji społecznej, działającej zgodnie ze swoimi celami statutowymi na rzecz ochrony zabytków, w postępowaniu o ustalanie warunków zabudowy dla inwestycji, która ma być realizowana na terenie objętym ochroną konserwatorską, może pozostawać w interesie społecznym. Stowarzyszenie, które wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, oparło swoje twierdzenie o istnieniu takiego interesu na tym, że w toku postępowania będzie występowało na rzecz ochrony zabytkowego otoczenia terenu inwestycji, jak też ochrony zabytkowego charakteru budynku mającego być przedmiotem przebudowy. Stowarzyszenie dokonało zatem elementarnej konkretyzacji twierdzeń o istnieniu interesu społecznego, niemniej nie jest ona w ocenie Sądu wystarczająca do tego, żeby istnienie tego interesu uznać za wykazane. Przyjąć należy, że ocena istnienia przedmiotowego interesu społecznego nie jest możliwa w sytuacji, w której Stowarzyszenie nie wskazało w sposób dostatecznie sprecyzowany, które walory istniejącej zabudowy uznaje za najbardziej wartościowe, które z tych walorów są zagrożone planowaną inwestycją i jakie mogą być realne źródła tych zagrożeń. Podkreślania wymaga, że w pismach składanych w postępowaniu administracyjnym Stowarzyszenie nie odwołało się w szczególności do konkretnych parametrów zabudowy otaczającej teren inwestycji, czy też budynku będącego przedmiotem rozbudowy, takich jak: linia zabudowy, wysokość elewacji frontowej, szerokość elewacji, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, geometria dachu, które w jej ocenie winny być przedmiotem ochrony. Sąd podziela oczywiście stanowisko sformułowane w wyrokach przywołanych przez Stowarzyszenie w piśmie procesowym datowanym na 22 kwietnia 2009 r., że niedopuszczalne jest procedowanie przez organ administracji w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, aby udaremnić takiej organizacji skorzystanie z przysługującego jej prawa, niemniej z powyższego nie można wyinterpretowywac nakazu zaniechania przez organ stawiania organizacji społecznej wymagań w przedmiocie wskazania podstaw uzasadniających jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Jest bowiem oczywistym, że za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy organizacja taka będzie dysponowała nie tylko gruntowną wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. O ile nie można nie zgodzić się z twierdzeniem Stowarzyszenia, że z aktami sprawy mogła się zapoznać dopiero o dopuszczeniu do postępowania, o tyle nie można przyjąć, że niedysponowanie wiedzą na temat szczegółów inwestycji uniemożliwiło Stowarzyszeniu przedstawienie stanowiska odnośnie tego, co konkretnie należy chronić przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wymagana przepisem art.31§1 pkt 2 k.p.a. przesłanka występowania interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie Stowarzyszania do postępowania nie została zatem wykazana. Z tego względu uznać należy, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a. w związku z art.31§1 pkt 2 tego kodeksu. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, stąd zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie rozpozna zażalenie na postanowienie organu l instancji z uwzględnieniem ocen wskazanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.