VII SA/Wa 17/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) października 2011 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) listopada 2010 r., znak: (...) na podstawie art. 157 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. K. z dnia (...) października 2010r., uzupełnionego w dniu (...) października 2010r., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia (...) września 2009r., Nr (...) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Przebudowa i rozbudowa płyty Rynku i okolicznych ulic (odcinek od ulicy (...) do (...))" - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z dnia (...) września 2009r., Prezydent Miasta K. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Przebudowa i rozbudowa płyty Rynku i okolicznych ulic (odcinek od ulicy (...) do (...))" w K. Decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.). Inwestycja dotyczyła dróg gminnych i powiatowych (ul. (...), ul. (...), płyta Rynku, Plac (...) i ul. (...) w K.) i obejmowała działki nr ew. (...). W odniesieniu do wniosku J. K. o stwierdzenie nieważności, organ wskazał, że wnioskodawca jest współwłaścicielem działki nr ew. (...) (obręb (...) m. K.). Działka wnioskodawcy nie wchodziła w zakres inwestycji, a jedynie sąsiadowała z inwestycją. W tej sytuacji J. K. nie był imiennie powiadamiamy o postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej sprawy ani o wydanej decyzji (art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Z uwagi na powyższe ustalenia Wojewoda (...) stwierdził, że wnioskodawca nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. Nr (...) z dnia (...) września 2009r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Przebudowa i rozbudowa płyty Rynku i okolicznych ulic (odcinek od ulicy (...) do (...))" i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Odwołanie od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2010 r. złożył J. K. Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) października 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdził stanowisko Wojewody (...), wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż wniosek J. K. z dnia (...) października 2010 r. został złożony przez osobę nie posiadającą przymiotu strony. Minister Infrastruktury wskazał, że z akt sprawy wynika, iż J. K. nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi teren projektowanej inwestycji. Działka ewidencyjna nr (...), której współwłaścicielem jest skarżący, sąsiaduje jedynie z terenem planowanej inwestycji, co świadczyć może o posiadanym przez stronę interesie faktycznym, nie przesądza jednak o interesie prawnym. Ponadto w liniach rozgraniczających teren inwestycji nie znajduje się działka, w stosunku do której przysługiwałoby J. K. ograniczone prawo rzeczowe. W stosunku do nieruchomości wnioskodawcy, decyzja Wojewody (...) nie ustala ograniczenia w jej korzystaniu dla realizacji obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu lub przebudowy dróg. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że powoływane zniszczenie zabytkowych piwnic, znajdujących się pod chodnikiem ul. (...) (przy wykonaniu inwestycji objętej pozwoleniem budowlanym), nie może być rozważane w ramach postępowania administracyjnego, gdyż ochronie własności służą środki ze sfery prawa cywilnego. Na koniec organ wyjaśnił, że niniejsza sprawa jest załatwiana w formie decyzji, a nie postanowienia mimo, że w życie weszła nowelizacja k.p.a. wprowadzająca art. 61 a, ponieważ zgodnie z art. 3 ustawy zmieniającej, w sprawach, w których do dnia wejścia w życie ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący w istocie nie uzasadnił swojej skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec czego skarga podlega oddaleniu. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia (...) września 2009r. na podstwie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) - udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Przebudowa i rozbudowa płyty Rynku i okolicznych ulic (odcinek od ulicy (...) do (...))"w K.. Inwestycja dotyczyła dróg gminnych i powiatowych (ul. (...), ul. (...), płyta Rynku, Plac (...) i ul. (...) w K.) i obejmowała działki nr ew. (...). J. K. w październiku 2010r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W toku postępowania ustalono, że jest współwłaściciel działki nr ew. (...) (obręb (...) m. K.). Jak wynika z projektu budowlanego działka wnioskodawcy nie była objęta zakresem inwestycji, a jedynie sąsiaduje z inwestycją. Tym samym J. K. nie był uznany za stronę postępowania i nie był powiadamiamy o nim, ani o wydanej decyzji (art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Z treści art. 11i ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) wynika, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. W tej sytuacji organ rozpatrując wniosek zawierający żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego wydanego w trybie wskazanej wyżej ustawy, powinien dokonać analizy przymiotu strony wnioskodawcy w oparciu o art. 28 k.p.a. Tym niemniej, w ocenie Sądu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę pojęcie interesu prawnego opierać się powinno na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności. Aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji drogowej, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w danym stanie faktycznym ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego lub realizowaniu określonych robót. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, a tym bardziej skutki faktyczne wykonania inwestycji, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć interes faktyczny, ale niekoniecznie interes prawny. W szczególności J. K. nie jest właścicielem nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Działka ewidencyjna nr (...), której współwłaścicielem jest skarżący, sąsiaduje jedynie z terenem planowanej inwestycji, co świadczy o posiadanym przez stronę skarżącą interesie faktycznym, a nie o interesie prawnym. W decyzji Wojewody (...) nie ustalono ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości skarżącego. Nawet fakt prowadzenia postępowania (karnego czy cywilnego) w sprawie zniszczenia zabytkowych piwnic, znajdujących się pod chodnikiem ul. (...), nie może przesądzać o istnieniu interesu prawnego i nie może być rozważany w ramach postępowania administracyjnego. Przepisy dotyczące ochrony własności należą bowiem do sfery prawa cywilnego. Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a. oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Nie wystarczy przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to - zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania - powinien ten interes wykazać. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Organy administracji zasadnie przyjęły, że skarżący nie wykazał w sprawie żadnej z przesłanek na uzasadnieniu własnego interesu, mi in. ograniczających zagospodarowanie jego terenu, a tym samym naruszenia prawem chronionego interesu. Przewidziane w projekcie prace budowlane nie naruszają prawa własności i nie utrudniają korzystania z nieruchomości skarżącego zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych musi uwzględniać sprzeczne interesy, inwestora oraz osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają protesty obywateli wyrażające ich osobiste życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między projektowanymi a istniejącymi obiektami. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 (publ. lex nr 339465), że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Chociaż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a więc także osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym, to krąg tych podmiotów, co do zasady jest jednakowy. W tym kontekście organ prawidłowo ustalił, że skarżący nie tylko nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia (...) września 2009r., Nr (...) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale też stroną tego postępowania nie mógł być. Sąd podzielił zatem stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta K. z dnia (...) września 2009r. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.