II GSK 376/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędziowie NSA Anna Robotowska Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 kwietnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1815/11 w sprawie ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i umorzyć postępowanie sądowe V.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w G. wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1815/11, uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie konkursu ofert. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 30 marca 2011 r. W. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia opublikował ogłoszenie o konkursie ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze 30/04 (powiat g.) wraz z dyspozytornią, na okres obowiązywania umowy od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. W odpowiedzi na ogłoszenie złożono dwie oferty: Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w G. oraz Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. Region W. będącego jednostką organizacyjną F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanego dalej uczestnikiem). W dniu 30 maja 2011 r. dokonano wyboru oferty złożonej przez uczestnika postępowania. Następnie, w wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego Dyrektor W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], uwzględnił odwołanie oraz zmienił rozstrzygnięcie komisji konkursowej, stwierdzając w swojej decyzji, że "w wyniku prowadzonego postępowania wybrana została oferta złożona przez Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w G.". Po rozpatrzeniu pisma z dnia 20 czerwca 2011 r., uznanego za odwołanie uczestnika od decyzji Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołał się na art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) – dalej ustawa o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ uznał, że Dyrektor W. Oddziału Wojewódzkiego Funduszu przekroczył delegację ustawową wskazaną w art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, bowiem jego decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Dyrektor W. Oddziału Wojewódzkiego Funduszu nie był bowiem uprawniony do dokonywania zmiany rozstrzygnięcia komisji konkursowej. Jednocześnie decyzja nr [...] została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, gdyż art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach wyraźnie wskazuje, iż po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Zgodnie z powyższym przepisem, nie przewiduje się dokonywania w takiej decyzji zmiany rozstrzygnięcia komisji konkursowej prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto Prezes NFZ wydał postanowienie z dnia 5 lipca 2011 r., w którym to sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Pismem z dnia 25 lipca 2011 r. Samodzielny Zespół Opieki Zdrowotnej w G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o uchylenie lub o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. W odpowiedzi na skargę, Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie oraz o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Organ podał, że zaskarżona decyzja Prezesa NFZ nr [...] została wycofana z obrotu prawnego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r., którą stwierdzono jej nieważność. Jednocześnie w tym samym dniu – [...] sierpnia 2011r., Prezes NFZ wydał decyzję [...] dotyczącą odwołania uczestnika postępowania od decyzji nr [...] Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Funduszu z dnia [...] czerwca 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r. uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazano, że art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Organ odwoławczy może więc uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, albo uchylając tę decyzję – umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Tymczasem, zdaniem Sądu, organ dokonał wadliwej wykładni przepisów art. 138 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. WSA wyjaśnił, że organ odwoławczy, w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, obowiązany jest dokonać we własnym zakresie stosownych ustaleń faktycznych. Prezes NFZ zaś w sprawie niniejszej dokonał tylko oceny decyzji organu I instancji, którą uchylił. Tymczasem osnowa decyzji, której podstawę stanowi art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzja organu odwoławczego wydana z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 in principio, która nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia tych elementów, narusza prawo. W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie ograniczające się tylko do uchylenia decyzji, bez rozstrzygnięcia sprawy co do istoty bądź jej umorzenia, narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. WSA w podsumowaniu wyjaśnił, że skoro w niniejszej sprawie organ dopuścił się istotnych uchybień proceduralnych skutkujących uchyleniem decyzji, Sąd nie rozważał pozostałych zarzutów skargi. W konkluzji wskazano, że wydając ponownie decyzję, organ odwoławczy winien szczegółowo ustosunkować się do zarzutów odwołania. Sąd zauważył też, że odwołanie w niniejszej sprawie zostało wniesione bezpośrednio do organu drugiej instancji, co stanowi naruszenie art. 129 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w G. Wniósł o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w W., a także o orzeczenie o kosztach – w tym również o kosztach zastępstwa procesowego, w wysokości umożliwiającej racjonalne prowadzenie niniejszego postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd I instancji nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji mimo istnienia przesłanek określonych w art. 156 k.p.a., a także określonych w art. 163 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 oraz w art. 181 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Prezes NFZ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. W piśmie z dnia 7 listopada 2013 r. stwierdził, że decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji nr [...] została uchylona na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 547/12. Ponadto pełnomocnik organu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnych w dniu 8.11.2013r. złożył oświadczenie, z którego wynika, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie nie zakończyło się. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w G. z dnia 25 lipca 2011r. do Sądu I instancji była decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011r. uchylająca decyzję Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] uwzględniającą odwołanie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert. Należy zwrócić uwagę, że ww. decyzja w dacie wniesienia skargi posiadała byt prawny, jednakże w dacie rozpoznania skargi przez Sąd I instancji to jest w dniu 16 kwietnia 2012 r. już nie istniała, gdyż jej nieważność została stwierdzona decyzją Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. Ta decyzja została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Prezesa NFZ z dnia [...].09.2011r. [...]. Powyższe spowodowało, że postępowanie przed Sądem I instancji ze skargi na decyzję z dnia [...] czerwca 2011r., która przestała istnieć - stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania " z innych przyczyn" – w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. będziemy mieć bowiem do czynienia, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja zaistnieje w szczególności wówczas, kiedy zaskarżona decyzja zostanie pozbawiona bytu prawnego w nadzwyczajnym wewnątrzadministracyjnym postępowaniu kontrolnym ( np. w wyniku stwierdzenia jej nieważności), względnie w rezultacie skorzystania prze organ, którego decyzja została zaskarżona, z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54§ 3 i uchylenia jej, wygaśnięcia decyzji obarczonej terminem ustawowym lub ustalonym w decyzji ( por. T.Woś, H Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis Warszawa 2008 str. 581 oraz podane tam orzecznictwo). Oznacza to, że w postępowaniu przed Sądem I instancji zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania z powodu określonego w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stwierdzenie istnienia tych przesłanek powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 189 p.p.s.a., obowiązany jest uchylić zaskarżony wyrok i umorzyć postępowanie ze skargi na decyzję w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie konkursu ofert. Przepis art. 189 p.p.s.a. odnosi się bowiem do sytuacji jaka istniała w czasie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym – najpóźniej w chwili wyrokowania, świadczy o tym użycie czasu przeszłego – "Jeżeli skarga ulegała odrzuceniu, albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym". Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 189 p.p.s.a. nastąpiło z urzędu. Kwestia dopuszczalności stosowania w postępowaniu kasacyjnym art. 189 p.p.s.a. była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt. II GPS 5/09. Uchwała ta wprawdzie zapadła na tle nieco innego stanu faktycznego ale wyjaśniła między innymi zagadnienie prawne dotyczące stosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy wskazując, że "w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego." W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził między innymi, że przepis art. 189 p.p.s.a. jest regulacją kompletną i wyczerpującą. Jeżeli zaistnieją przesłanki w nim wskazane, a więc podstawy dla odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, przepis ten nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu żadnego wyboru, poza wydaniem postanowienia uchylającego wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzucenie skargi, bądź umorzenie postępowania. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że art. 189 p.p.s.a. nie odwołuje się do przesłanek nieważności postępowania przewidzianych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ponadto, podkreślono, że obowiązek uchylenia zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 189 p.p.s.a. odnosi się nie tylko do przypadków odrzucenia skargi, ale również umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, a więc do sytuacji wskazanych w art. 161 p.p.s.a. stwierdzając, że w orzecznictwie i piśmiennictwie nie ma wątpliwości co do stosowania art. 189 p.p.s.a. do wszystkich przypadków umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 161 p.p.s.a. Podkreślono również, że jeżeli w sprawie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 p.p.s.a.) lub umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji (art. 161 p.p.s.a.), a zatem gdy sprawa nie może być merytorycznie rozpoznana, to nie obowiązuje wówczas zakaz reformationis in peius, gdyż nie wchodzi w grę pogorszenie sytuacji prawnej strony wnoszącej środek odwoławczy. Wskazano, że stanowisko, w myśl którego zakaz reformationis in peius nie dotyczy postanowień o charakterze procesowym, a takim jest postanowienie wydane w trybie art. 189 p.p.s.a., jest utrwalone w orzecznictwie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 lutego 1997 r., I PKN 19/97, OSNP 1997 nr 23, poz. 466). W konkluzji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowość postępowania istniejąca w momencie wyrokowania uniemożliwiała dokonanie kontroli legalności zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę należało na mocy art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Ustosunkowując się do wniosków obu stron o zwrot kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że brak było podstaw prawnych do ich uwzględnienia. Zasadą jest, że każda ze stron ponosi koszty związane ze swym udziałem w sprawie (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątki od zasady przewidziane są w art. 200-204 p.p.s.a., przy czym żaden z nich nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.