IV SA/Wa 99/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. z siedzibą w G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego T. z siedzibą w G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia O. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. (znak: [...]) o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.n akazującej usuniecie krzewów z powierzchni [...] ha rosnących na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w międzywału rzeki [...] w granicach rezerwatu przyrody "[...] ". - utrzymał w mocy to postanowienie. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. odmówił uzgodnienia projektu w/w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Następnie, postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. (znak: [...]) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie organu I instancji. W dniu [...] kwietnia 2011 r. O. z siedzibą w G. zaskarżyło to ostateczne postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednocześnie [...] wystąpiło do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. o ponowne uzgodnienie projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nakazującej usuniecie krzewów z powierzchni [...] ha rosnących na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w międzywału rzeki [...] w granicach rezerwatu przyrody "[...]. Następnie, wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. skarżące; [...] złożyło wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania - do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jego skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. (znak: [...]) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił skarżącemu zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że w niniejszej sprawie żadna z czterech przesłanek, wymienionych w art. 97 § 1 k.p.a., umożliwiających organowi administracji publicznej zawieszenie prowadzonego postępowania nie występuje, a tym samym nie można pozytywnie ustosunkować się do przedmiotowego wniosku. Organ podkreślił, ze w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nakazującej usuniecie krzewów z powierzchni [...] ha rosnących na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w międzywału rzeki [...] w granicach rezerwatu przyrody "[...], nie toczy się żadne postępowanie, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu prowadzonym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. W ocenie organu "zagadnieniem wstępnym" będącym podstawą zawieszenia postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygniecie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Zagadnienie wstępne nie może natomiast dotyczyć wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Dlatego - zdaniem organu - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie stanowi zagadnienia wstępnego dla prowadzonego ponownie przez organ pierwszej instancji postępowania dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji nakazującej usuniecie krzewów. O. wniosło zażalenie na powyższe postanowienie. [...] wnioskowało o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...] lipca 2011r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi O. wydał wyrok (sygn. akt IV SA/Wa 690/11), w którym stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. (znak: [...]) uchylającego postanowienie organu I instancji o odmowie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. oraz przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. - zaskarżonym przez O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ponowił argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu organu pierwszej instancji. Skargę na powyższe ¡postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska złożyło O., domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień. Zaskarżonym postanowieniom zarzucił naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki generujące obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Ponadto skarżący zarzucił, że w postępowaniu odwoławczym nie rozpatrzono należycie stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska powyższe zarzuty, podniesione przez skarżącego, nie są zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr; 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002! r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego aktu w oparciu o powołane wyżej przepisy Sąd uznał, że skarga zasługuję na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jak również poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] kwietnia 2011 naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej spranie skarżący kwestionował postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. które utrzymało w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. znak: [...], nakazującej usunięcie krzewów z powierzchni [...] ha rosnących na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w między wału rzeki [...] w granicach rezerwatu przyrody "[...] ". Zatem przedmiotem kontroli w tym postępowaniu sądowo-administracyjnym była odmowa zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. w trybie art. 85 a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, z uwagi na niewypełnienie dyspozycji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rozpoznanie skargi sprowadzało się do rozważenia czy ostateczny wyrok sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie uzgodnienia (pierwszego) projektu decyzji nakazującej usunięcie krzewów i drzew stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu. Na wstępie należy podkreślić, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy pozostawały poza sporem. Bezspornym było, że pismem z dnia [...] maja 2011 r. O. złożyło wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiocie ponownego uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., znak: [...], nakazującej usuniecie krzewów z powierzchni [...] ha rosnących na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w międzywału rzeki [...] w granicach rezerwatu przyrody "[...] " do czasu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie "pierwszego" uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Pojęcie zagadnienia wstępnego nie zostało zdefiniowane przez ustawę. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne występuje w sytuacji gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego, niż ten przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Zagadnienie wstępne to zagadnienie, które ma charakter otwarty i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone w innej sprawie i na właściwej drodze, a jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Istotną cechą zagadnienia wstępnego jest zatem konieczność jego rozstrzygnięcia, w odrębnym akcie, przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest (na co też trafnie skarżący wskazuje w uzasadnieniu wniesionej skargi) od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Postępowanie toczące się przed sądem administracyjnym (na które powołuje się skarżące [...]) miało rozstrzygnąć legalność postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. Postanowieniem tym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] listopada 2010 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji nakazującej usuniecie krzewów i drzew, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu postępowanie to (jego wynik) jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu wszczętym kolejnym wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nakazującej usuniecie krzewów i drzew rosnących w międzywalu rzeki [...] w granicach działki ew. nr [...] w gminie R. Wynik tego postępowania (do rozpoznania oczekuje skarga kasacyjna od wyroku sądu I instancji) przesądzać będzie o prawidłowości (legalności) dotychczasowych działań organów w sprawie uzgodnienia projektu decyzji nakazującej usunięcie drzew i krzewów. Podkreślić bowiem należy, że prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego nie oddziałuje wyłącznie na zakończone postępowanie administracyjne, lecz wpływa również na ponowne postępowanie w tym przedmiocie. Gwarantuje to zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia, niekiedy sprzecznych ze sobą. Mając powyższe na Względzie, Sąd uznał, ze zarówno zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r., jak i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. naruszają prawo procesowe, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy.