II OSK 2990/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 215/12 o odrzuceniu skargi B. F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Pismem z dnia 20 grudnia 2011 r. adwokat K. H.-O., działając jako kurator dla nieobecnego B. F. ustanowiony w postępowaniu administracyjnym, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie wymeldowania B. F. z pobytu stałego. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 20 stycznia 2012 r. kurator została wezwana do uiszczenia wpisu sądowego od skargi oraz do uzupełnienia braków formalnych skargi w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem odrzucenia skargi poprzez złożenie dokumentu określającego umocowanie do reprezentowania skarżącego w niniejszym postępowaniu. Wezwanie to zostało doręczone kuratorowi w dniu 9 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Gl 215/12) odrzucił skargę B. F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie wymeldowania, uznając, że braki skargi w zakreślonym terminie nie zostały uzupełnione. Sąd wskazał, że skarga w tej sprawie została złożona przez adwokata, który w toku postępowania administracyjnego został ustanowiony kuratorem dla nieobecnej strony. Sąd przyjął, że w świetle uregulowań zawartych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: p.p.s.a. oraz w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: k.p.a., adwokat ten w istocie składał skargę jako pełnomocnik strony, bowiem wyznaczenie go w postępowaniu administracyjnym jako kuratora dla nieobecnego, nie umożliwia mu skutecznego powoływania się na to umocowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem Sąd wezwał adwokata do uzupełnienia braków skargi poprzez przedłożenie dokumentów, z których będzie wynikać umocowanie do działania w imieniu skarżącego oraz uiszczenie wymaganego wpisu od wniesionej skargi. W wyznaczonym przez Sąd terminie braki te nie zostały jednak przez pełnomocnika uzupełnione. Sąd I instancji wskazał, że znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w M. - III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] lutego 2011 r. sygn. akt [...], na mocy którego adwokat K. H.-O. została ustanowiona kuratorem dla nieobecnego B. F. celem reprezentowania jego interesów w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie z pobytu stałego nie może zostać uznane za obejmujące również upoważnienie do reprezentowania interesów skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła adwokat K. H.-O., działająca jako przedstawiciel nieobecnego B. F., zaskarżając postanowienie w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 31 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 34 k.p.a. i w zw. z art. 184 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788), dalej "k.r.o." poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ustanowienie kuratora na potrzeby postępowania administracyjnego jest niewystarczające dla celów postępowania sądowoadministracyjnego oraz że możliwym jest uzupełnienie braku umocowania przez kuratora poprzez złożenie dokumentu zawierającego upoważnienie do działania w imieniu skarżącego, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego możliwości realizacji przysługującego mu prawa do złożenia skargi; – art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że brak podlega uzupełnieniu przez stronę, co umożliwiło odrzucenie skargi; – art. 31 § 1 zd. 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pozbawienie skarżącego możliwości realizacji przysługującego mu uprawnienia do złożenia skargi; - art. 239 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 34 k.p.a. w zw. z art. 184 k.r.o. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż na kuratorze ciąży obowiązek uiszczenia kosztów sądowych; - art. 220 § 3 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż kurator zobowiązany był do opłacenia skargi, co w konsekwencji umożliwiało jej odrzucenie. Wskazując na te zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, rozpoznanie na mocy art. 182 § 1 p.p.s.a. skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie, na mocy art. 250 p.p.s.a., stosownego wynagrodzenia wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że mimo, iż ustanowienie czasowe przedstawiciela powinno się mieścić w ramach toczącego się postępowania administracyjnego określonego momentem jego wszczęcia i zakończenia, to należy dla ochrony osoby nieobecnej dopuścić podejmowanie przez niego czynności możliwych w danej sprawie administracyjnej (np. wniesienie skargi do sądu administracyjnego czy złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego). Kurator ustanowiony na podstawie art. 184 k.r.o. jest kuratorem prawa procesowego. Kuratorowi nie jest znane miejsce pobytu skarżącego, niemożliwe jest więc wykonanie wezwania Sądu i złożenie pełnomocnictwa. Jeżeli Sąd nie podziela stanowiska kuratora, to powinien wystąpić na podstawie art. 31 § 1 zd. 2 p.p.s.a. do właściwego sądu opiekuńczego celem ustanowienia dla skarżącego kuratora. Ponadto zgodnie z art. 239 pkt 3 p.p.s.a. kurator strony wyznaczony przez sąd opiekuńczy nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił tę skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 11 września 2012 r. (II OZ 725/12) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 34 k.p.a. w zw. z art. 184 k.r.o., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że ustanowienie kuratora na potrzeby postępowania administracyjnego jest niewystarczające dla celów postępowania sądowoadministracyjnego oraz że możliwe jest uzupełnienie braku umocowania kuratora poprzez złożenie dokumentu zawierającego upoważnienie do działania w imieniu skarżącego. Przepis art. 34 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Celem tego przepisu jest zapewnienie prawidłowej reprezentacji strony nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, dla której nie został wyznaczony wcześniej przedstawiciel. W niniejszej sprawie Sąd Rejonowy w M. na wniosek Burmistrza Miasta M. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. ustanowił dla B. F. kuratora w osobie adw. K. H.-O., który miał reprezentować interesy nieobecnego w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie z pobytu stałego. Wyznaczenie kuratora dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego nastąpiło na podstawie art. 184 k.r.o. (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r., III CZP 117/88, OSNC 1990, nr 1, poz. 11). Kurator w osobie adwokata został ustanowiony do reprezentowania interesów B. F. w postępowaniu administracyjnym. Należy jednak przyjąć, jak to uczynił Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie postanowieniu z dnia 11 września 2012 r. (II OZ 725/12), że umocowanie kuratora do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego obejmuje też uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym postanowieniu, podstawę ustanowienia takiego kuratora stanowi art. 184 § 1 k.r.o., który wyraźnie określa cel jego ustanowienia, to jest "dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich praw". Nie można przy tym uznać, iż ochrona tych praw zamykać się będzie jedynie w postępowaniu administracyjnym, bez prawa poddania kontroli zapadłych w nim rozstrzygnięć przez sąd administracyjny. Takie ujęcie naruszałoby wprost gwarantowane konstytucyjnie prawo do sądu osobie nieobecnej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Podobne stanowisko zostało wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2012 r., I OSK 1796/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. nsa.gov.pl) oraz w doktrynie prawa administracyjnego (por. A. Matan, Komentarz do art. 34 k.p.a.; G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2010). Należy więc przyjąć, że kurator dla nieobecnego ustanowiony przez sąd opiekuńczy na podstawie art. 34 k.p.a. w zw. z art. 184 k.r.o. może wnieść skargę do sądu administracyjnego na decyzję kończącą postępowanie administracyjne, w którym został ustanowiony. Po wniesieniu skargi przez tego kuratora Sąd powinien podjąć dalsze czynności celem zapewnienia osobie nieznanej z miejsca pobytu możliwości obrony jej praw. W szczególności na wniosek osoby zainteresowanej Sąd może ustanowić kuratora na podstawie art. 78 i 79 p.p.s.a. W razie braku stosownego wniosku Sąd może zawiesić postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 184 § 2 k.r.o. obowiązkiem kuratora jest przede wszystkim ustalenie miejsca pobytu osoby nieobecnej i zawiadomienie jej o stanie jej spraw. Poza sporem jest, że kurator w toku postępowania administracyjnego nie ustalił miejsca pobytu B. F. W tej sytuacji Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że kurator dla nieobecnego, który wniósł skargę jest pełnomocnikiem strony i wezwał go do uzupełnienia braków skargi poprzez wykazanie umocowania do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w imieniu skarżącego pod rygorem odrzucenia skargi. Wykonanie tego wezwania przez kuratora było bowiem niemożliwe. Sąd I instancji, odrzucając skargę w związku z niewykonaniem przez kuratora tego wezwania w zakreślonym terminie naruszył art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nieprawidłowym było również wezwanie kuratora do uiszczenia wpisu od wniesionej skargi bowiem, jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, zgodnie z art. 239 pkt 3 p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych kurator strony wyznaczony przez sąd orzekający lub przez sąd opiekuńczy dla danej sprawy. W tej sprawie adwokat K. H.-O. została wprawdzie wyznaczona przez sąd opiekuńczy kuratorem strony w postępowaniu amdinistracyjnym, lecz jej umocowanie rozciągało się również na postępowanie sądowoadministracyjne, dlatego korzysta ona z ustawowego zwolnienia od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych. Mając powyższe na uwadze należało uwzględnić skargę kasacyjną i uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka więc jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).