II SA/Wa 2736/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.) Eugeniusz Wasilewski Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. L. w imieniu własnym oraz grupy mieszkańców na Uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia żłobków i zmiany uchwały w sprawie likwidacji Zespołu Żłobków Miasta [...] i połączenia żłobków Miasta [...] w zespół 1) stwierdza nieważność § 15 ust. 1 Statutu, o którym mowa w § 1 ust. 2 Uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Miasta [...] na rzecz M. L. kwotę zł 540 (pięćset czterdzieści zł) tytułem kosztów postępowania, 4) oddala skargę w pozostałym zakresie. W dniu [...] czerwca 2011 r. Rada Miasta [...], na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235), podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie utworzenia żłobka i zmieniająca uchwałę w sprawie likwidacji Zespołu Żłobków [...] i połączenia żłobków [...] w zespół. W § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały postanowiono, że tworzy się żłobek [...] pod nazwą: Żłobek nr [...] w [...] ul. [...] i włącza się go w skład Zespołu Żłobków [...] w [...] ul. [...]. W § 1 ust. 2 postanowiono, że ustala się statut żłobka nr [...] w [...] ul. [...] w brzmieniu załącznika do uchwały. W § 2 uchwały postanowiono iż w załączniku do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. w § 7 ust. 1 w pkt 43 dodaje się pkt 44 w brzmieniu "44) Żłobek nr [...] w [...] ul. [...]". § 4 uchwały postanowiono zaś, że podjęta uchwała wymaga ogłoszenia w stosownych publikatorach. § 5 określono datę wejścia w życie uchwały. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi M. L. oraz grupy osób popierających skargę do tutejszego Sądu. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały skarżąca podniosła naruszenie art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że w załączniku do uchwały nr [...], regulującym statut żłobka nr [...] w [...] w § 15 ust. 1 Statutu określono, że za czas nieobecności dziecka w żłobku rodzicom przysługuje zwrot wniesionej opłaty za pobyt w wysokości 0,26 zł za każdy dzień nieobecności. W ocenie strony skarżącej tak określona wysokość zwrotu opłaty narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń, o której mowa w art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, albowiem nie jest dostosowana do rzeczywistych kosztów świadczenia usług przez żłobek. Skarżąca twierdziła, że koszt dziennego pobytu dziecka w żłobku wynosi 17,82 zł, a zatem w przypadku nieobecności dziecka zwrot uiszczonej opłaty w kwocie 0,26 zł jest kwotą nieadekwatną i symboliczną. Wywodziła, że poniesiona przez rodzica opłata miesięczna 374,22 zł (stanowiąca 27% minimalnego wynagrodzenia za pracę) w przypadku nieobecności dziecka przepada na rzecz gminy, albowiem zwrot w kwocie 0,26 zł dziennie w sytuacji absencji jest w rzeczywistości pozorny. Skarga zarzucała też, że przedmiotowa uchwała narusza ustawę o ochronie danych osobowych (zwanej dalej zamiennie uoodo), albowiem w załączniku do przedmiotowej uchwały, w Statucie żłobka nr [...], w § 10 ust. 1 ustalono kryteria przyjęcia do żłobka a jednym z nich jest konieczność przedłożenia na żądanie kierownika żłobka danych wrażliwych w rozumieniu art. 27 uoodo, takich jak: gdzie odprowadzany jest podatek dochodowy rodziców/opiekunów dziecka, do którego urzędu skarbowego odprowadzane są podatki, czy rodzice/opiekunowie są zatrudnieni lub uczą się w trybie dziennym, lub świadczą usługi na podstawie umowy cywilnoprawnej, czy orzeczono w stosunku do nich umiarkowany stopień niepełnosprawności albo całkowitą niezdolność do pracy, niezdolność do samodzielnej egzystencji. Nadto, czy dziecko wychowuje się w rodzinie objętej nadzorem kuratora, czy ma rodzeństwo z orzeczoną niepełnosprawnością. Zdaniem strony skarżącej tak szeroki zakres żądanych danych wrażliwych nie jest adekwatny. Nadto ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 nie daje gminie podstawy prawnej do żądania tych danych. Skarga zarzuciła też naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, podnosząc, że w Statucie żłobka nr [...], będącym załącznikiem do uchwały nr [...], w § 5 ustalono, że żłobkiem kieruje kierownik żłobka. Tymczasem ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 stanowi, w art. 13 ust. 1, że pracą żłobka kieruje dyrektor. W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi, w zakresie naruszenia ustawy o ochronie danych osobowych, wskazała, że stosownie do art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece nad dziećmi (...), rada ma obowiązek ustalenia w statucie żłobka warunków, na których przyjmowane będą do żłobka dzieci. Rada Miasta wyjaśniła, że w Statucie zapewniono kierownikowi żłobka możliwość weryfikowania danych zawartych w oświadczeniu rodziców o spełnianiu kryteriów przyjęcia do żłobka. Twierdziła, że tylko w pewnych przypadkach, przy istnieniu wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia, kierownicy żłobków żądają do wglądu wskazanych dokumentów. Nadto, że zgodnie z art. 59 ustawy, w drodze uchwały można określać warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat. Wskazała, że uchwała nie obliguje rodziców do korzystania ze zwolnień z opłat. Wymóg przedłożenia dokumentów, które poświadczać mają warunek zwolnienia – kryterium dochodowe nie oznacza, że zespół żłobków został zobowiązany czy uprawniony do gromadzenia danych o wysokości dochodów rodziców. Wyjaśniała, że przepis ten ma na celu możliwość sprawdzenia warunku do zwolnienia z opłat, a nie gromadzenia danych o dochodach, tym bardziej, że decyzje finansowe osoby kierującej pracą żłobka podlegają rygorom ustawy o finansach publicznych. Odnośnie zarzutu kierowania żłobkiem przez kierownika żłobka zamiast dyrektora wyjaśniła, że Dyrektor Zespołu jest dyrektorem żłobków wchodzących w skład Zespołu żłobków. Rozwiązanie takie podyktowane jest dużą ilością żłobków wchodzących w skład Zespołu i koniecznością zapewnienia skutecznego zarządzania nimi, wynikają z uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie likwidacji Zespołu Żłobków [...] i połączenia żłobków w Zespół. Odnosząc się do zarzutu, iż w przypadku nieobecności dziecka w żłobku opłata stała jest pomniejszana o nieadekwatnie niską kwotę 0,26 zł za każdy dzień Rada Miasta wyjaśniła, że kwota ta wynika z wyliczenia kosztów, których żłobek nie ponosi – kosztów zakupu mediów. Twierdziła, że większość kosztów pobytu dziecka w żłobku stanowią koszty stałe, w tym 80% to wynagrodzenie personelu opiekuńczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa stanowią podstawę do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego, będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Przedmiotowa sprawa dotyczy uchwały, podjętej przez Radę Miasta [...] na gruncie ustawy z dnia z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235), tzw. ustawy żłobkowej, która to ustawa weszła w życie w dniu 4 kwietnia 2011 r. Na mocy tej ustawy (art. 75), żłobki wyłączone zostały z regulacji opartej na ustawie o zakładach opieki zdrowotnej. W myśl art. 75 tej ustawy, żłobki działające na podstawie ustawy o ZOZ stały się żłobkami w rozumieniu ustawy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 34, poz. 198 z późn. zm.), zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Przepis ten uniemożliwia przerzucanie na rodziców i opiekunów dzieci, korzystających ze świadczeń udzielanych przez żłobek, kosztów utrzymania tej placówki. Zwłaszcza, że przepis art. 65 omawianej ustawy przewiduje na ten cel dotacje. Wykładnia systemowa i funkcjonalna omawianego art. 8 ust. 2 wskazuje na odrębność kosztów założenia i utrzymania żłobka od kosztów związanych z pobytem dziecka w żłobku. Wysokość opłaty ustalonej na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy powinna zatem odzwierciedlać rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w żłobku. Z powyższego wynika, że przyjęcie kwoty stanowiącej opłatę w formie swoistego ryczałtu narusza konstrukcję i cel przepisu kompetencyjnego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z powołanej ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 2 i ust. 3 oraz ustaw szczególnych). Ustalenie opłaty za pobyt dziecka w żłobku niewątpliwie należy zakwalifikować jako akt normatywny o charakterze aktu prawa miejscowego, gdyż akt ten zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. Podkreślić należy, że organ stanowiący, podejmując akty prawne (zarówno akty prawa miejscowego, jak i akty, które nie są zaliczane do tej kategorii aktów prawnych) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K 25/99, OTK 2000/5/141) który w uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdził , iż : "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)". Należy mieć również na uwadze, iż wszelkie uchwały podejmowane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa ale też postanowienia, zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać. W świetle bowiem art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy, wysokość opłaty oraz opłaty, za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym utworzonym przez gminę albo u dziennego opiekuna oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie ustala rada gminy w drodze uchwały. Stosownie zaś do art. 59 ust. 2 omawianej ustawy rada gminy może określić, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat. Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że nie stanowią one ustawowego upoważnienia do ustalenia opłat o charakterze stałym (w tym ich zwrotu w kwocie stałej - 26 groszy). Podkreślić należy, iż tak określonego w przepisach ustawowych upoważnienia nie można interpretować rozszerzająco, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99 (OTK 2000/5/141). Wskazać też należy, iż TK w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt K 6/06, uznał, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. W literaturze przedmiotu (zob. B. Brzeziński, Prawo podatkowe - zarys wykładu, Toruń 1995, s. 20) wskazano, że opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku". Podobnie wywiedziono w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 września 2004 r., sygn. K 2/03 (OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 83). Uwzględniając te tezy i przenosząc je na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Rada określając w załączniku do uchwały w § 15 ust. 1 Statutu, że za czas nieobecności dziecka w żłobku rodzicom przysługuje zwrot wniesionej opłaty za pobyt w wysokości 0,26 zł za każdy dzień nieobecności, przekroczyła zakres udzielonego jej upoważnienia wynikającego z art.58 ustawy żłobkowej. Tym samym w tej części należało stwierdzić jej nieważność. Wskazać dodatkowo należy, iż żadna z trzech zaskarżonych uchwał w tym przedmiotowa nie zdefiniowała pojęcia "opłata za pobyt dziecka w żłobku". Rada nie wskazała, nie określiła jakie świadczenia mieszczą się w tym pojęciu. Wobec braku tej definicji w efekcie ani rodzice dziecka, ani Sąd nie są w stanie określić – za jakie konkretnie świadczenia pobierana jest ta opłata, a jednocześnie jak, w jaki sposób kalkulowana jest kwota zwrotu w wysokości 26 groszy dziennie w przypadku absencji dziecka w żłobku. Brak dookreślenia zakresu i składowych świadczenia, które nazwane zostało "opłata za pobyt dziecka w żłobku" powoduje, że w żaden sposób nie można ocenić, czy świadczenia stron są ekwiwalentne, czy wzorzec umowy na pobyt dziecka w żłobku nie zawiera klauzul niedozwolonych (art. 385 kc). Zauważyć należy, iż stosownie do § 12 Statutu na rodziców dziecka nakłada się obowiązek zawarcia umowy "w sprawie korzystania z usług żłobka". Umowa taka ma niewątpliwie charakter cywilnoprawny i zakres świadczeń i obowiązków stron, w tym opłat i zasad ich zwrotu powinien być zgodny z przepisami kodeksu cywilnego w tym z zasadą ekwiwalentności świadczeń. Uchwalając opłatę jej wysokość rada gminy powinna szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest pobierana, co się na opłacane świadczenie składa. W ocenie Sądu sposób ustalenia odpłatności winien być nie tylko przekonujący, ale i oparty na kalkulacji ekonomicznej, stanowiącej załącznik do uchwał. Nadto argumentacja przemawiająca za takim lub innym rozwiązaniem powinna być stosownie uzasadniona. Zaskarżona uchwała w zakresie określenia opłat i ich zwrotu w przypadku absencji dziecka reguł tych nie spełnia. W ślad z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 239/12, dodać należy, że wyjaśnienie i ocena przedmiotowej sprawy winna być rozpatrywana także w świetle przepisów art. 18 i art. 71 § 1 zd. 2 Konstytucji RP. Stanowią one , iż rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W tym kontekście zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku NSA oraz zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, faktu, iż gmina jest podmiotem prawa publicznego i nie może działać dla osiągnięcia zysku, założeń Państwa o pomocy rodzinie, zachęcania młodych rodzin do posiadania dzieci w związku ze starzeniem się społeczeństwa i problemem demograficznym, podwyższenie opłat za żłobki i określenie tych opłat z przekroczeniem delegacji ustawowej skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały (w zakresie § 15 załącznika do uchwały.) Oddalając skargę w zakresie § 10 Statutu – któremu zarzucono naruszenie art. 27 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2000 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), Sąd uznał, iż nie można było podzielić zarzutów skargi w tym zakresie. W ocenie Sądu przetwarzanie tych danych znajduje przesłankę legalizującą w art. 27 ust. 2 i art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych, z uwagi na żywotne interesy stron, jakim są "umieszczenie dziecka w żłobku" i możliwość skorzystania ze zwolnień w opłatach. W ocenie Sądu by nie doszło do nadużyć zarówno w procesie kwalifikacji dziecka do żłobka , jak i w zakresie zwolnień z opłat przetwarzanie danych osobowych rodziców w tym celu zakwalifikować należało jako zgodne z zasadą celowości, adekwatności i interesem stron. Oddalając skargę z zakresie § 5 załącznika do uchwały, który zawiera sformułowanie "kierownik" zamiast "dyrektor" Sąd uznał, że wadom takim nie można przypisać przymiotu wady rażąco naruszającej prawo. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie braku legitymacji skarżącej do wniesienia skargi Sąd stwierdził, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie Sądu skarżąca posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, posiada bowiem, jako rodzic dziecka uczęszczającego do żłobka zarówno interes prawny i faktyczny do jej zaskarżenia. Wniesiona skarga została poparta przez liczną - kilkuset osobą grupę. Ich oświadczenia woli zostały dołączone do skargi jako załącznik. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś orzeczenie zawarte w pkt III wyroku znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W pkt 4 wyroku Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 powołanej ustawy.