I OSK 1669/12

Dnia 19 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2735/11 w sprawie ze skargi M. L. w imieniu własnym oraz grupy mieszkańców na Uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat w żłobkach prowadzonych przez Miasto Stołeczne Warszawę i u dziennego opiekuna oraz warunków zwolnienia od ponoszenia opłat 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz M. L. kwotę 500 ( pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2735/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. L. w imieniu własnym oraz grupy mieszkańców na Uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat w żłobkach prowadzonych przez Miasto Stołeczne Warszawę i u dziennego opiekuna oraz warunków zwolnienia od ponoszenia opłat w punkcie 1) stwierdził nieważność § 3, § 4 i § 5 Uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z [...] czerwca 2011 r., w punkcie 2) stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu, w punkcie 3) zasądził od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz M. L. kwotę 540 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, w punkcie 4) oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Rada Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat w żłobkach prowadzonych przez m.st. Warszawę i dziennego opiekuna oraz warunków zwolnienia od ponoszenia opłat ustaliła, na podstawie art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235, dalej jako "ustawa żłobkowa"), wysokość opłat w żłobkach prowadzonych przez m.st. Warszawa. W dniu 20 września 2011 r. M. L. – działająca w imieniu własnym oraz grupy osób, wystąpiła do Rady m.st. Warszawy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia przedmiotowej uchwały. Rada Miasta st. Warszawy nie odpowiedziała na powyższe wezwanie i nie dokonała zmiany wskazanej uchwały. Pismem z dnia 26 października 2011 r. M. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przedmiotową uchwałę. Domagając się stwierdzenia nieważności uchwały, podniosła naruszenie art. 58 ust. 1 ustawy żłobkowej, art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw, naruszenie art. 27 i innych ustawy o ochronie danych osobowych. Nadto zarzuciła, iż zadania własne gmina wykonuje dla osiągnięcia zysku. W uzasadnieniu skargi podniosła, że uchwała ta w § 3 reguluje wysokość miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobku lub u dziennego opiekuna w wysokości 27% minimalnego wynagrodzenia za pracę. Określa też opłatę dodatkową za pobyt dziecka w wymiarze wydłużonym na wniosek rodzica w wysokości 12 zł za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka (§ 4). Ustala także maksymalną wysokość opłaty w żłobku lub u dziennego opiekuna w wysokości 0,43% minimalnego wynagrodzenia (§ 5). Skarżąca twierdziła, że powyższa uchwała pomija (nie wskazuje), jaki zakres świadczeń obejmuje opłata stała, jak również nie wskazuje sposobu ustalania zakresu tych świadczeń. Nadto brak jest w uchwale przepisów regulujących obniżenie opłaty stałej lub zwrotu części tej opłaty w przypadku krótszego (niż 10 godzin) pobytu dziecka w żłobku. Podnosiła, że świadczenie rodziców (opłata z art. 58 ust. 1 ustawy) ma charakter cywilnoprawny, a zatem świadczenia wzajemne powinny być równorzędne i ekwiwalentne. Opłata powinna odpowiadać zakresowi świadczenia. Podkreślała, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy żłobkowej zapewnia się opiekę w wymiarze 10 godzin dziennie. A zatem w przypadku krótszego pobytu dziecka niż 10 godzin opłata podstawowa powinna ulec proporcjonalnemu obniżeniu. Powołując się na orzecznictwo NSA i TK, skarżąca w konkluzji twierdziła, że opłata stała, o której mowa w art. 58 ust. 1 ustawy żłobkowej, nie może mieć charakteru stałego (niezmiennego), nieuwzględniającego rzeczywistego wymiaru udzielanych świadczeń. Tym samym § 3 uchwały, który ustala stałą i niepodlegającą obniżeniu opłatę za pobyt dziecka w żłobku, niezależnie od rzeczywistego stopnia i zakresu usługi, w tym liczby godzin pobytu dziecka, jest niezgodny z art. 58 ust. 1 ustawy. W skardze zarzucono również, iż metodologia ustalania tej opłaty (§ 3 i § 5 uchwały) jako procent minimalnego wynagrodzenia za pracę jest nieprawidłowy. Zdaniem strony skarżącej taki sposób określania opłaty odchodzi od ustawowego wymogu ustalania wysokości opłaty w zależności od realnych wartości udzielonego świadczenia. Strona skarżąca podniosła też, że zmianę wysokości opłat uchwalono po zakończeniu rekrutacji zakończonej w dniu 7 czerwca 2011 r. W czasie rekrutacji opłata była ok. 2,5-krotnie niższa, aniżeli ustalona uchwałą [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Twierdziła, że zmiany tych opłat już po zakończeniu rekrutacji naruszają prawa słusznie nabyte oraz zasadę lex retro non agit. Skarżąca twierdziła również, iż zaskarżona uchwała narusza art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych, albowiem § 7 uchwały uzależnia zwolnienie z opłat od przedłożenia zaświadczenia z urzędu skarbowego o wysokości dochodów, oświadczenia o wysokości średniego miesięcznego dochodu na jedną osobę w gospodarstwie domowym za ubiegły rok kalendarzowy. Zdaniem skarżącej radykalny wzrost opłat nabiera cech działania nastawionego na osiągnięcie zysku z realizacji zadań publicznych. W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia przedmiotowej skargi w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako "u.s.g."). Twierdziła, że brak jest przeszkód prawnych, aby opłata za pobyt dziecka w żłobku była opłatą stałą. Nadto, że nie musi ona być powiązana z konkretnymi świadczeniami, w tym z ilością godzin przebywania dziecka w żłobku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r. uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż z akt postępowania wynika, że na podstawie i w oparciu o ustawę żłobkową, podjęte zostały przez Radę m.st. Warszawy uchwały, w tym przedmiotowa, na mocy których to uchwał, opłata za żłobki w Warszawie zwiększyła się ponad dwu i pół krotnie, zaś zwrot świadczenia (opłaty stałej) w przypadku nieobecności dziecka w żłobku określony został kwotowo na 26 groszy za każdy dzień absencji dziecka w żłobku. Sąd I instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 239/12, z którego wynika, że wnikliwe wyjaśnienie i ocena sprawy powinny być rozpatrywane także w świetle przepisów art. 18 i art. 71 § 1 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z p. zm., dalej "Konstytucja RP"), stanowiących, iż rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej oraz rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W ocenie Sądu I instancji przedmiotowa sprawa, dotycząca tzw. ustawy żłobkowej a konkretnie opłat za pobyt dziecka w żłobku, które to opłaty określone zostały w zaskarżonej uchwale, niewątpliwie należy do kategorii spraw wymagających pomocy ze strony władz publicznych. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z powołanej ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 2 i ust. 3 oraz ustaw szczególnych). Ustalenie opłaty za pobyt dziecka w żłobku niewątpliwie należy zakwalifikować jako akt normatywny o charakterze aktu prawa miejscowego, gdyż akt ten zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. W ocenie Sądu I instancji wykładnia przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje do ustalania wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku, w tym w wymiarze wydłużonym, nadto, że przyznał jej uprawnienie do określania maksymalnej wysokości opłat za wyżywienie dziecka w żłobku i uprawnienie do określenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia tych opłat. Sąd I instancji zaznaczył, iż powyższe przepisy mają charakter kompetencyjny, że powyższa ustawa nie określa metodologii ustalania tych opłat, co oznacza, że pozostawia w tym zakresie radom gminy dowolność (luz decyzyjny). Nie oznacza to jednak, że opłaty te mogą być ustalone w oderwaniu od obowiązującego systemu prawnego. Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona uchwała oprócz powołania się na przepisy kompetencyjne nie określa podstaw prawnych, na podstawie których określiła (skalkulowała) wysokość opłat za żłobek. Już sam brak wskazania podstawy prawnej, zasad kalkulacji opłat za żłobek może być podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji wskazał, iż omawiana ustawa w przepisach przejściowych (art. 75) stanowi, że żłobki działające na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.), stają się żłobkami w rozumieniu niniejszej ustawy z dniem jej wejścia w życie. A zatem ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, stosownie do art. 1 tej ustawy, kompleksowo określa zasady organizowania, funkcjonowania i finansowania żłobków i nie istnieje żaden inny akt prawny regulujący szczegółowo tę materię. A skoro tak, kompetencyjne przepisy art. 58 i 59 ustawy żłobkowej nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do określenia zasad opłat za żłobki, zwłaszcza, że na pobyt dziecka w żłobku zawierana jest dwustronna umowa o charakterze cywilnoprawnym. Sąd I instancji zaznaczył, że umowa ta zawierana jest według wzorca umowy, który narzucany jest przez dyrektora (kierownika żłobka) i jej warunki nie są indywidualnie uzgadniane (art. 385 k.c.). Przeniesienie postanowień uchwały do indywidualnych umów z rodzicami, opiekunami dziecka powoduje, że treść uchwały "przenoszona jest" do indywidualnych umów z rodzicami, którym można zarzucić abuzywność czyli niezgodność z prawem. Sąd I instancji stwierdził, że w zapisie § 3 uchwały, która określa wysokość miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobku lub u dziennego opiekuna w powiązaniu z minimalnym wynagrodzeniem (27%), które ustalane jest na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679, z 2004 r. z późn. zm.) jest niezgodne z art. 353 k.c. i art. 487 § 2 k.c. i 385 k.c. Sąd I instancji podkreślił, iż zaskarżona uchwała nie definiuje pojęcia "opłaty miesięcznej za pobyt dziecka" w żłobku lub u opiekuna. Brak zdefiniowania tego pojęcia w kontekście nałożenia obowiązku ponoszenia odrębnych, dodatkowych opłat za wyżywienie (§ 5 uchwały), dodatkowy pobyt (§ 4 uchwały) powoduje, iż w istocie nie wiadomo jaki zakres świadczeń mieści się w pojęciu "opłaty miesięcznej za pobyt dziecka". W ocenie Sądu I instancji brak zdefiniowania w uchwale, w załącznikach tego świadczenia (jego elementów) całkowicie wyklucza możliwość oceny, czy za świadczenie określone "za pobyt dziecka" tak ustalone wynagrodzenie (27% min. wynagrodzenia) jest świadczeniem ekwiwalentnym. Istota ekwiwalentności sprowadza się do równorzędności świadczeń. Przez fakt, iż § 3 uchwały nie precyzuje, jakie składniki wchodzą w skład "opłaty miesięcznej za pobyt dziecka", według jakich parametrów i kryteriów są one kalkulowane, wyliczane, określane, nie można obiektywnie stwierdzić, czy opłata (27% min. wynagrodzenia) odzwierciedla rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w żłobku. W ocenie Sądu I instancji sztywne powiązanie "opłaty miesięcznej za pobyt dziecka" z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę nie znajduje żadnego racjonalnego i logicznego uzasadnienia w kontekście omawianej zasady ekwiwalentności świadczeń. Brak określenia co mieści się w pojęciu "opłaty miesięcznej za pobyt dziecka" powoduje, że nie można ocenić, czy żądana kwota pieniężna, należność za żłobek jest zawyżona, czy jest określona prawidłowo, tym bardziej, że żłobki są dotowane, a osiąganie zysku z ich prowadzenia jest zabronione prawem. Zdaniem Sądu I instancji sposób ustalania odpłatności powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej i stosownie transparentnie uzasadniony. Nadto przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie zmusza w istocie adresata (rodziców dzieci objętych świadczeniem) do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru świadczeń jak i czasu korzystania. Sąd I instancji wskazał, iż zagadnieniem ekwiwalentności opłat zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt K 6/06. Odnosząc się do § 4 uchwały, którym ustalono dodatkową opłatę za pobyt w żłobku w wymiarze wydłużonym, na wniosek rodzica, w wysokości 12 zł za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w żłobku, Sąd I instancji uznał, że zapis § 4 uchwały z powodu braku kalkulacji, nieprzedstawienia zasad wyliczenia tej kwoty, również narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń. W tym zakresie argumentacja przedstawiona powyżej pozostaje aktualna. W zakresie § 5 uchwały Sąd I instancji uwzględnił skargę z analogicznych motywów, jak zaprezentowanych w odniesieniu do § 3 i 4 uchwały. W stosunku do pozostałych zapisów uchwały Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności. Co do braku legitymacji skarżącej do wniesienia skargi Sąd I instancji stwierdził, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie Sądu skarżąca posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, posiada bowiem jako rodzic dziecka uczęszczającego do żłobka zarówno interes prawny, jak i faktyczny do jej zaskarżenia. Wniesiona skarga została poparta przez liczną - kilkuset osobową grupę. Ich oświadczenia woli zostały dołączone do skargi jako załącznik. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś orzeczenie zawarte w pkt III wyroku znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W pkt 4 wyroku Sąd I instancji oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Stołecznego Warszawy reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w części stwierdzającej nieważność § 3, § 4 i § 5 Uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] oraz w części zasądzającej od m.st. Warszawy na rzecz M. L. kwotę 540 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 58 ust. 1, art. 59 ust. 2 i art. 63 ustawy żłobkowej oraz art. 18, art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię; - art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 85 u.s.g. i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie; - § 149 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej "Z.t.p."); oraz na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 13 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 479 (36) ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z p. zm., dalej jako "k.p.c."). Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w ocenie organu powołanie się przez Sąd I instancji na wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 239/12 jest nieuzasadnione, bowiem wyrok ten nie dotyczy kwestii ustalenia opłat na podstawie ustawy żłobkowej lecz sprawy rozstrzyganej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Odnośnie powołanych przez Sąd I instancji przepisów art. 18 i art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP podniesiono, iż ustawodawca w art. 23 ustawy żłobkowej zdecydował o tym, iż żłobki publiczne nie będą nieodpłatne, tak jak np. szkoły publiczne, lecz że rodzice są zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt oraz za wyżywienie dzieci w żłobku lub klubie dziecięcym. Ustalenie wysokości opłat ponoszonych przez rodziców z tytułu korzystania ze żłobka publicznego ustawodawca powierzył radzie gminy, która określa ich wysokość w drodze uchwały (art. 58 ust. 1 ustawy). Podkreślono, że ustawodawca nie wprowadził ograniczenia wysokości tych opłat, tak jak to zrobił w odniesieniu do opłaty za wpis do rejestru żłobków i klubów dziecięcych w art. 33 ust. 3 ustawy żłobkowej, ustalając, iż wysokość opłaty rejestrowej nie może być wyższa niż 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego zgodnie z przepisami o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Co więcej w art. 59 ust. 2 omawianej ustawy ustawodawca wskazał jedynie na możliwość, a nie obowiązek, określenia przez radę gminy warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat. Rada m.st. Warszawy skorzystała z tej możliwości, pomimo iż nie miała takiego obowiązku, i wprowadziła tego typu ulgi w § 7 ust. 1 – 3 zaskarżonej uchwały. W ocenie organu wolą ustawodawcy jest to, aby żłobki pełniły jedynie funkcję pomocniczą w sytuacjach, gdy rodzice nie mogą sprawować osobistej opieki nad dzieckiem. Jeżeli natomiast tacy rodzice znajdują się w trudnej sytuacji materialnej, to mogą ubiegać się o środki z pomocy społecznej lub też skorzystać z ulg w opłatach jeżeli rada gminy - tak jak w niniejszej sprawie - takie ulgi wprowadziła. W tym stanie rzeczy sugerowanie przez Sąd I instancji, iż opłaty za pobyt w żłobku zostały określone przez Radę m.st. Warszawy w oderwaniu od obowiązującego systemu prawnego należy ocenić jako bezpodstawne. W odniesieniu do twierdzenia Sądu I instancji, że już sam brak wskazania podstawy prawnej i zasad kalkulacji tych opłat może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały podniesiono, że po pierwsze - ustawa żłobkowa nie nakazuje wskazania (ustalenia) podstaw prawnych wynikających z innych aktów prawnych ani też nie odsyła do innych ustaw w celu określenia w uchwale rady gminy zasad kalkulowania wysokości opłat za żłobek. Jedynymi przepisami stanowiącymi podstawę prawną dla ustalenia wysokości tych opłat są przepisy art. 11 ust. 2 pkt 4, art. 12 ust. 3, art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 w/w ustawy. Organ zwrócił uwagę na niespójność wyroku w tym zakresie. Po drugie w ocenie organu nawet gdyby uznać, że realnie istnieje jakaś inna, niż wyżej wskazana, podstawa prawna mająca wpływ na treść uchwał w sprawie ustalenia opłat za pobyt dziecka w żłobku, to i tak sam fakt jej niepowołania byłby niewystarczający do stwierdzenia nieważności uchwały. Podniesiono, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, wg którego nie można mówić o wydaniu aktu administracyjnego bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy taka podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w wydanym akcie administracyjnym, np. w ogóle nie powołano podstawy prawnej albo określono ją ogólnikowo lub błędnie. W takim przypadku konieczne jest dokonanie przez Sąd lub organ nadzoru oceny, czy tego rodzaju uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Konieczne byłoby wykazanie przez Sąd, że rzeczywiście zaskarżona uchwała narusza określone, konkretnie wskazane przepisy prawa, które powinny zostać zastosowane przez radę gminy przy podejmowaniu tej uchwały. Po trzecie podkreślono, że to właśnie określenie (ustalenie) czegoś bez podstawy prawnej w uchwale będącej aktem prawa miejscowego stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż wg art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej muszą działać na podstawie i w granicach prawa, a zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać obowiązujące na obszarze działania tych organów akty prawa miejscowego tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W ocenie organu brak określenia (wskazania) kalkulacji wysokości opłaty, w sytuacji, gdy przepisy prawa nie wymagają wprost takiego działania, można uznać co najwyżej za pewne uchybienie dobrym obyczajom politycznym, czy też z innych przyczyn niewłaściwe działanie rady gminy. Brak ten nie może jednak stanowić - jak to twierdzi Sąd I instancji - samodzielnej podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu stwierdzenie nieważności uchwały tylko z tego powodu należałoby uznać za pozbawione podstaw prawnych działanie, które stanowi nieproporcjonalne, zbyt daleko idące konsekwencje zaniechania określenia kalkulacji wysokości opłaty. W ocenie organu nieuzasadnione jest twierdzenie Sądu I instancji, iż brak określenia w uchwale definicji pojęcia "opłata miesięczna za pobyt dziecka" w żłobku i nieokreślenie świadczeń mieszczących się w tym pojęciu, narusza prawo oraz uniemożliwia stwierdzenie za jakie konkretnie świadczenia ta opłata jest pobierana i czy świadczenia stron są ekwiwalentne. Bowiem z przepisów samej ustawy żłobkowej (art. 10, art. 12 ust. 2 i 3, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 16) wynika, iż opłaty z tytułu korzystania ze żłobka są ponoszone za takie świadczenia, jak: 1) zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych, w wymiarze co najmniej 10 godzin dziennie lub - w uzasadnionych wypadkach - wydłużonym odpowiednio do potrzeb; 2) zagwarantowanie dziecku właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej, przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka; 3) prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do wieku dziecka; 4) zagwarantowanie sprawowania opieki nad dzieckiem przez wykwalifikowany, doświadczony i odpowiednio liczny personel; 5) wyżywienie dziecka w żłobku. Ponadto wskazano, iż zgodnie z § 149 Z.t.p. w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Skoro termin "opłata za pobyt dziecka w żłobku" jest terminem ustawowym (art. 11 ust. 2 pkt 4, art. 23, art. 58 ust. 1 ustawy żłobkowej), to jego definiowanie w wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego uchwale rady gminy jest wykluczone, a ustalenie zakresu przedmiotowego tego terminu może i powinno nastąpić wyłącznie w drodze wykładni przepisów ustawy żłobkowej. Pełnomocnik organu wskazał, iż w Warszawie koszt miesięczny pobytu jednego dziecka w publicznym żłobku w roku 2011 wynosił 1170 zł, z czego ok. 80% stanowiły wynagrodzenia personelu opiekuńczego żłobka wraz z pochodnymi (składki na ubezpieczenia społeczne itp.), zaś pozostałe 20% stanowiły koszty związane z zakupem mediów, materiałów i wyposażenia. Maksymalna wysokość miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobku (przy wymiarze 10 godzin dziennie, jaką miał ponieść rodzic (opiekun) wynosiła, na gruncie przepisów, których nieważność stwierdził Sąd I instancji 374,22 zł. Oprócz tego rodzic ponosił także opłatę za wyżywienie dziecka w żłobku w wysokości 125 zł miesięcznie. Trudno zatem dowodzić, że pobierając opłatę na zasadach określonych w Uchwale, Miasto działało dla zysku. Pełnomocnik organu wskazując na treść art. 10, art. 12 ust. 2 i art. 15 ustawy żłobkowej zaznaczył, iż z przepisów tych wynika, że dla prawidłowej realizacji ww. zadań Miasto musi ponosić określone koszty niezależne od tego ile dzieci jest faktycznie obecnych w danym czasie w żłobku. Jest bowiem oczywiste, że przez dzieci uczęszczające do żłobka, o których jest mowa w art. 15 w/w ustawy należy rozumieć dzieci zapisane (przyjęte) do żłobka w danym roku, których rodzice mogą oczekiwać, że po przyprowadzeniu dziecka (lub dzieci) do żłobka w danym dniu zostanie im zapewniona należyta - zgodna z ustawą żłobkową - opieka. Żłobek musi zatem być w gotowości świadczenia ww. usług opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych i nie może np. na bieżąco dostosowywać liczby opiekunów do liczby dzieci przebywających faktycznie w danym dniu w żłobku. Innymi słowy doraźne sytuacje nie mogą wpływać na liczbę personelu zatrudnionego w żłobku i wypłacane im wynagrodzenia, zakup materiałów i pomocy dydaktycznych, środków pielęgnacyjnych czy zakup energii itd. W praktyce jedynym składnikiem kosztów pobytu dziecka w żłobku, na którego wielkość ma wpływ liczba dzieci obecnych faktycznie w danym okresie czasu w żłobku jest zużycie wody i to właśnie z kalkulacji zużycia wody przez jedno dziecko w ciągu jednego dnia wynika kwota zwrotu w wysokości 0,26 zł określona w postanowieniach Statutów żłobków Miasta Stołecznego Warszawy unieważnionych odrębnymi wyrokami WSA w Warszawie. Nadto pełnomocnik organu wskazał, iż zgodnie z art. 63 omawianej ustawy gminy mogą – ale nie muszą – otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych ż zakresu organizacji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, przy czym wysokość dotacji nie może przekroczyć 50% kosztów realizacji zadania. Gminy mogą również - ale nie muszą - otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych, z zakresu organizacji opieki nad niepełnosprawnymi lub wymagającymi szczególnej opieki dziećmi w wieku do lat 3, przy czym wysokość dotacji nie może przekroczyć 70% kosztów realizacji zadania. Zdaniem organu z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż wskazana w nim dotacja z budżetu państwa nie jest dotacją obligatoryjną, którą gmina musi otrzymać na realizację zadań. Przyznanie tej dotacji zależy niewątpliwie o tego, czy w budżecie państwa przewidziano odpowiednie środki finansowe na ten cel i zostało pozostawione decyzji właściwych organów państwa, przy czym nawet przy pozytywnej decyzji wysokość takiej dotacji została z góry ograniczona przez ustawodawcę. Gminie nie przysługuje też żadne roszczenie o przydzielenie dotacji wskazanej w art. 63 w/w ustawy. Pełnomocnik organu wyjaśnił, iż w roku 2011 Miasto pozyskało środki finansowe z rządowego programu "Maluch" w wysokości 2 465 690,00 zł na utworzenie dodatkowych 299 miejsc w 6 żłobkach. Kwota przeznaczona na ten cel przez Miasto wymieniona w porozumieniach zawartych między Wojewodą a Miastem Stołecznym Warszawą wynosi 8 081 070,52 zł. Podkreślono jednak, iż ww. program rządowy nie zakłada dofinansowania kosztów pobytu dzieci w żłobkach, co jest przedmiotem sprawy niniejszej. Koszt utrzymania miejsc we wszystkich żłobkach tylko w okresie wrzesień 2011 r. - grudzień 2011 r. to ok. 21 mln zł, zaś ogół wydatków Miasta na żłobki wg planu wydatków na roku 2011 szacowany był na kwotę 57 510 166 zł, podczas gdy dochód Miasta z tytułu opłat za pobyt i wyżywienie dzieci w żłobkach szacowany był na ok. 7 mln zł. W tym stanie rzeczy sugerowanie przez Sąd I instancji, iż zaskarżona uchwała została podjęta w celu osiągnięcia zysku przez Miasto i to przy przewidzianych przez art. 63 omawianej ustawy dotacjach, jest bezpodstawne i wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji powołanych w zaskarżonym wyroku przepisów ustawy żłobkowej. W doniesieniu do twierdzenia Sądu I instancji co do ustalenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku jako sztywno powiązanej z procentowo określoną wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę, a nie w formie opłaty odzwierciedlającej rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka żłobku pełnomocnik organu podkreślił, iż w Warszawie funkcjonuje 45 żłobków i 9 mini-żłobków na 4.536 miejsc prowadzonych przez Miasto. W ocenie organu biorąc pod uwagę zróżnicowanie dzieci pod względem ich indywidualnych potrzeb zależnych nie tylko od ich wieku, ale też cech osobowościowych, zdrowotnych czy uwarunkowań genetycznych, ustalenie za każdym razem kosztów indywidualnych w drodze uchwały rady gminy jest praktycznie niewykonalne. Nadto podniesiono, że uchwała rady gminy ustalająca wysokość opłat za pobyt w żłobkach jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem o charakterze generalnym, a nie indywidualnym. Wyklucza to indywidualizowanie opłat w stosunku do każdego dziecka przebywającego w żłobku, a zakłada ustalenie opłaty w sposób generalny – jako swoistego ryczałtu za usługi świadczone przez żłobek miejski. Ryczał ten może być później modyfikowany - zgodnie z art. 59 ust. 2 i art. 11 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy – poprzez ustalenie w treści uchwały warunków całkowitego lub częściowego zwolnienia z opłaty, czy zasad ustalenia tej opłaty w przypadku nieobecności dziecka w żłobku. Pełnomocnik organu podniósł, iż ustawodawca nie określił metodologii ustalenia opłat za pobyt dziecka w żłobku, maksymalnej wysokości opłaty za wyżywienie czy zwolnień z tych opłat, pozostawiając radom gminy w tym zakresie dowolność (luz decyzyjny). Niewątpliwie takie działanie ustawodawcy związane jest z zasadą samodzielności gminy przy realizacji jej zadań własnych (art. 165 Konstytucji RP). Zdaniem pełnomocnika organu Sąd I instancji próbuje poprawiać ustawodawcę poprzez nałożenie na gminę w drodze zaskarżonego wyroku obowiązków w ustawie nie przewidzianych, co ewidentnie wykroczenie poza ramy nadzoru sprawowanego nad gminą (art. 85 u.s.g. i art. 171 ust. 1 Konstytucji). Podkreślono, że Wojewoda Mazowiecki kontrolując zakwestionowane uchwały w ramach sprawowanego nadzoru nie dopatrzył się naruszenia prawa przez gminę. Nadto podniesiono, iż ustawodawca mógł określić sposób ustalania opłat, czy wskazać np. maksymalną stawkę opłat wnoszonych przez rodziców tytułem korzystania ze żłobka, tak jak to zrobił w art. 33 ustawy żłobkowej w odniesieniu do opłaty rejestracyjnej. Tymczasem ustawodawca ograniczył się do ustalenia, iż rodzice są zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt oraz wyżywienie dzieci w żłobku (art. 23 ustawy) oraz powierzył gminie ustalenie wysokości tychże opłat w drodze uchwały (art. 58 ust. 1 ustawy), wskazując przy tym na możliwość - a nie obowiązek - określenia przez radę gminy warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat (art. 59 ust. 2 ustawy). W ocenie organu ustalenie wysokości opłaty jako kwoty stanowiącej swoisty ryczałt powiązany procentowo z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę bynajmniej nie jest błędne. Wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę stanowi bowiem jedynie punkt odniesienia dla ustalenia wysokości opłaty. Tego typu technikę ustalenia należności publicznych zastosował np. ustawodawca przy określaniu maksymalnej wysokości ww. opłaty rejestracyjnej (art. 33 ust. 3 ustawy żłobkowej) czy wysokości podatku rolnego ustalanego w odniesieniu do ceny skupu żyta (por. art. 6 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006r. Nr 136, poz. 969 z p. zm.). Zdaniem pełnomocnika organu nie można uznać zatem, że Rada m.st. Warszawy naruszyła prawo poprzez brak zdefiniowania w uchwale "opłaty miesięcznej za pobyt dziecka" w żłobku, brak kalkulacji i nieprzedstawienie zasad wyliczenia kwot tej opłaty, opłaty dodatkowej i opłaty za dzienne wyżywienie. Wskazuje to na naruszenie przez Sąd I instancji powołanych w zaskarżonym wyroku przepisów ustawy żłobkowej. Pełnomocnik organu podkreślił, iż ocena i ewentualne uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone należy - zgodnie z art. 479 (36) K.p.c. - do kompetencji Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Tym samym dokonanie przez Sąd I instancji oceny sprawy w tym zakresie wskazuje na naruszenie przepisów postępowania określających właściwość sądu, tj. art. 13 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 479(36) k.p.c. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza także art. 141 § 4 p.p.s.a. z tego powodu, że Sąd I instancji nie wskazał w nim przepisów prawa, które oprócz powołania przepisów kompetencyjnych, tj. art. 58 i art. 59 ustawy żłobkowej, powinny wg Sądu stanowić podstawę prawną określenia (skalkulowania) wysokości poszczególnych opłat za żłobek. W ocenie organu takich dodatkowych przepisów po prostu nie ma. Nadto w ocenie organu Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonych przez organ następujących kwestii: - wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobku nie była zmieniana od 2003 r., a jej dotychczasowa wysokość nie przystawała do rzeczywistych kosztów pobytu dziecka w żłobku w roku 2011; - wyjaśnień dotyczących sposobu ustalenia wysokości zwrotu opłaty za nieobecność dziecka w żłobku, wynoszącej kwotę 0,26 zł, która jest pochodną kosztów zakupu mediów (wody), których żłobek nie ponosi w związku z nieobecnością dziecka w żłobku; - kosztów pobytu dziecka w żłobku wyliczonych na kwotę 1170 zł., w skład którego wchodzą wynagrodzenia personelu opiekuńczego, co stanowi 80 % kosztu pobytu, koszty zakupu mediów, materiałów i wyposażenia (zabawki, pomoce dydaktyczne, środki czystości, i.t.d.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. L. reprezentowana przez adwokata wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, iż stanowisko organu sformułowane zostało w częściowym oderwaniu od brzmienia art. 59 ust. 2 ustawy żłobkowej, który w odniesieniu do żłobków publicznych, tj. prowadzonych przez gminę, daje radzie gminy podstawę do określenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia rodziców od ponoszenia opłat. Tym samym zasada opłatności za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym doznaje uszczerbku w przypadku placówek prowadzonych przez gminę. Ustawodawca wyraźnie upoważnił radę gminy do określenia warunków i wysokości częściowego zwolnienia od opłat, jak również umożliwił radzie gminy podjęcie uchwały w sprawie całkowitego zwolnienia od opłat. Podkreślono, iż uzasadnieniem dla art. 59 ust. 2 ustawy żłobkowej są właśnie przepisy art. 18, art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji. Nadto podniesiono, iż gmina ustalając opłatę za pobyt dziecka w gminnym żłobku jest zobowiązana uwzględnić jedynie rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w żłobku, przy czym wysokość tej opłaty nie może mieć charakteru opłaty stałej, oderwanej od zakresu udzielanego przez żłobek świadczenia. Gmina ustalając wysokość tej opłaty powinna uwzględnić powyższe, przy czym uprawniona jest do częściowego lub całkowitego zwolnienia rodziców z opłat. Nie jest jednak uprawniona do pobierania od rodziców opłat związanych z utworzeniem i utrzymaniem żłobka. Podzielono stanowisko Sądu I instancji, iż opłata za pobyt dziecka w żłobku jest pobierana na podstawie umowy, a świadczenie udzielane przez żłobek jest świadczeniem cywilnoprawnym, a co za tym idzie, należna za nie opłata powinna być skalkulowana na zasadzie ekwiwalentności. Tymczasem kwestionowana uchwała poprzez ustalenie sztywnej opłaty miesięcznej za pobyt dziecka w żłobku uniemożliwiała ustalenie, jakie świadczenia i w jakim zakresie się na nią składają. Nadto podkreślono, iż art. 12 ust. 2 i 3, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 16 ustawy żłobkowej wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej określają jedynie podstawowy zakres usług, do których świadczenia zobowiązany jest każdy żłobek. W żadnej mierze nie określają metodologii kalkulacji opłaty, o której mowa w art. 58 ust. 1 ustawy żłobkowej. Podniesiono, iż całkowicie bezpodstawny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji § 149 z.t.p. Wskazano, iż zakres pojęciowy "opłaty za pobyt miesięczny dziecka w żłobku" nie został wprost zdefiniowany przepisami ustawy żłobkowej. Rada gminy ma zatem kompetencje do doprecyzowania tego pojęcia w akcie prawa miejscowego (uchwale), przy czym związana będzie przepisem art. 8 ust. 2 ustawy kompetencyjnej, a sposób ustalenia opłaty powinien odzwierciedlać cywilnoprawną zasadę ekwiwalentności świadczeń, w szczególności postanowienia art. 353 k.c. i art. 487 § 2 k.c. Kwestionowana uchwała w tym zakresie wykazuje istotne braki. Zakwestionowano również sposób wyliczenia kosztów pobytu dziecka w żłobku miejskim przedstawiony w skardze kasacyjnej. W tym zakresie podniesiono, iż ryczałtowa opłata od rodziców za pobyt dziecka w żłobku wyliczona została przez Miasto w odniesieniu do sumy wydatków budżetu Miasta Stołecznego Warszawa na żłobki, zarówno w zakresie wydatków związanych bezpośrednio z udzielanym przez Miasto świadczeniem (koszty personelu, pomocy dydaktycznych, itp.), jak i wydatków związanych z utworzeniem oraz utrzymaniem żłobków (wydatki majątkowe na nowe żłobki, wydatki remontowe, zakup mediów). Tym samym nie wiążąc opłaty za pobyt dziecka w żłobku jedynie z rzeczywistymi kosztami tego świadczenia, Miasto przerzuca częściowo na rodziców koszty związane z utworzeniem oraz utrzymaniem żłobków, tj. koszty wykonywania zadania własnego gminy. Stanowi to ewidentne naruszenie art. 8 ust. 2 ustawy kompetencyjnej. Wskazano, iż nieuzasadniony jest także zarzut, że zaskarżony wyrok narusza przepis art. 13 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 479 (36) k.p.c., bowiem Sąd I instancji nie uznał postanowień wzorca umowy narzucanego przez kierownika żłobka za niedozwolony, a jedynie ocenił postanowienia kwestionowanej uchwały w świetle wzorca umowy zawieranej w oparciu o jej przepisy wskazując, że brak w uchwale postanowień metodologii obliczania opłaty z uwzględnieniem zasady ekwiwalentności świadczeń, tj. przede wszystkim w oparciu o art. 353 k.c. i art. 487 § 2 k.c., powoduje, że postanowienia uchwały są niejako wprost przenoszone do wzorca umowy. Podkreślono, iż nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie podstaw prawnych do ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku. Bowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku powołuje się na art. 353 k.c. i art. 487 § 2 k.c., jako podstawę ustalenia metodologii naliczania opłaty za żłobek z uwzględnieniem zasady ekwiwalentności świadczeń. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 5 października 2012 r. pełnomocnik organu w odniesieniu do złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w treści skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera zarzuty oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny powinien się odnieść do zarzutów odnoszących się do naruszeń przepisów postępowania, jeżeli to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zasadniczym problemem, w którym skarżąca kasacyjnie Rada m.st. Warszawy dopatrywała się naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i procesowego, była kwestia dopuszczalności, przyjętej w zaskarżonej uchwale, formy ustalenia opłaty za pobyt dziecka w żłobkach prowadzonych przez Miasto Warszawę w powiązaniu z wprowadzeniem dodatkowej opłaty za pobyt dziecka w wymiarze wydłużonym oraz opłatą za wyżywienie. Po pierwsze, zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Zauważyć należy, iż treść przytoczonego przepisu reguluje instytucję o porządkowym charakterze. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, ma bowiem sprawozdawczy charakter - streszcza przebieg przeprowadzonego przed sądem administracyjnym postępowania i prezentuje stanowisko Sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami. Mając na uwadze charakter tej czynności procesowej, stwierdzić tym samym należy, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. będzie skuteczny tylko wtedy, gdy połączony zostanie z innymi uchybieniami sądu zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi lub gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. W niniejszej sprawie nie doszło do żadnej ze wskazanych sytuacji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie przy rozpoznawaniu sprawy przez Sąd I instancji wskazanego przepisu sprowadza się do braku wyjaśnień dotyczących sposobu ustalenia wysokości zwrotu opłaty za nieobecność dziecka w żłobku, wynoszącej kwotę 0,26 zł, która jest pochodną kosztów zakupu mediów (wody), których żłobek nie ponosi w związku z nieobecnością dziecka w żłobku. W tym miejscu należy przypomnieć treść art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), który stanowi, że kontrola sądów administracyjnych sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zatem rzeczą Sądu I instancji było dokonanie kontroli w tym zakresie. Nie jest zadaniem sądu administracyjnego dokonywać kontroli rachunkowej dokonanych wyliczeń czego domagał się organ w skardze kasacyjnej. Obowiązek szczegółowego wyliczenia opłaty oraz ustalenie sposobu jej naliczania ciąży na organie administracji. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji wyliczył uchybienia jakich dopuszczono się przy podejmowaniu uchwały oraz wskazał, że uchwalając miesięczną opłatę należy w sposób szczegółowy określić jakiego rodzaju świadczeń opłata ta dotyczy, przedstawić sposób kalkulacji kosztów, aby zapewnić tym samym możliwość oceny ekwiwalentności świadczeń. Sąd I instancji wskazał również na przepisy 353 i art. 487 § 2 k.c, które powinny stanowić podstawę ustalenia metodologii naliczania opłaty za żłobek z uwzględnieniem zasady ekwiwalentności świadczeń. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny i wyjaśnieniu - także w oparciu o całość materiału dowodowego - dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 147 § 1, art. 151 oraz art. 152 p.p.s.a. wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy i wypowiedział się co do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zarzutów zawartych w skardze. Jedyne zarzuty jakie można postawić sporządzonemu uzasadnieniu to kwestia pewnych uogólnień wynikająca z faktu, iż Sąd I instancji rozpoznawał w jednym terminie trzy skargi na powiązane ze sobą uchwały i do pewnych kwestii odniósł się wspólnie i dlatego w niniejszym uzasadnieniu nie musiał, jak to zarzucono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosić się do zwrotu opłaty za nieobecność dziecka w żłobku, gdyż uczyniono to w innej sprawie. Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, iż rację ma skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż już sam brak wskazania podstawy prawnej zasad kalkulacji opłat za żłobek może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie rzeczywiście podstawa prawna powinna być uzupełniona o art. 23 ustawy żłobkowej, który stanowi że rodzice są zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt oraz wyżywienie dzieci w żłobku lub klubie dziecięcym. Jednakże nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, iż brak zasad kalkulacji opłat za żłobek jest równoznaczny z brakiem wskazania podstawy prawnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, według którego nie można mówić o wydaniu aktu administracyjnego bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy taka podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie została wskazana w wydanym akcie prawnym bądź wskazano ją błędnie. W takiej sytuacji konieczne jest dokonanie oceny czy tego rodzaju uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy wskazany brak nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Przedmiotowa Uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat w żłobkach prowadzonych przez m.st. Warszawę i u dziennego opiekuna oraz warunków zwolnienia od ponoszenia opłat została podjęta na podstawie przepisu art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy żłobkowej. W § 3 przedmiotowej uchwały organ ustalił opłatę miesięczną za pobyt dziecka w wysokości 27% minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 10 października 2002 r. Na wstępie wyjaśnić należy, że orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmowano i nadal przyjmuje się, że opłata stanowi w istocie wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 sygn. akt I OSK 2315/11, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że taki właśnie charakter ma opłata ustalana w oparciu o przepis art. 58 ust. 1 ustawy o żłobkach. W związku z powyższym sądy administracyjne w swych orzeczeniach niejednokrotnie wskazywały na bezwzględną konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które żłobki publiczne miały prawo pobierać opłaty. Wobec powyższego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych kryteriów. Wyjaśnić bowiem trzeba, że ustalanie wysokości opłat za pobyt dziecka w żłobku - według stawek miesięcznych - narusza dyspozycję art. 58 ust. 1 ustawy żłobkowej, ponieważ wysokość tej opłaty powinna odpowiadać kosztom pobytu dziecka w żłobku, a więc świadczenia udzielanego przez zorganizowaną w tym celu gminną jednostkę budżetową. Cechy usług świadczonych przez żłobek miejski nadają im charakter świadczenia cywilnoprawnego, a zatem zastosowanie znajduje w tym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług. Konsekwencją tego założenia jest uznanie, że ciężar ponoszenia opłaty może mieć miejsce tylko w takim stopniu i zakresie, w jakim rodzic (opiekun prawny) korzysta z rodzajowo oznaczonego świadczenia - w tym przypadku umożliwienia pobytu dziecka w żłobku. Istotne jest zatem, aby pomiędzy wysokością ponoszonej opłaty a zakresem i rodzajem świadczonej rzeczywiście usługi występowała ekonomiczna równorzędność. Partycypacja rodziców (opiekunów prawnych) w kosztach pobytu dziecka w żłobku powinna zatem odpowiadać rozmiarom i zakresowi świadczenia, z którego dziecko korzystało w danym okresie. Stawka opłaty za świadczenia udzielane przez żłobek powinna uwzględniać istniejące różnice pomiędzy zakresem, w jakim rodzice dzieci korzystają z usług żłobka, przy czym - z uwagi na zwyczajowy zakres świadczeń udzielanych przez żłobek i wiek dzieci, chodzić tu będzie głównie o ilość godzin, jaką dane dziecko w tej placówce przebywa. Wobec powyższego w pełni podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż ustalenie "opłaty miesięcznej za pobyt dziecka" w żłobku bądź u opiekuna w kontekście nałożenia dodatkowych obowiązków ponoszenia przez rodziców (opiekunów prawnych) dodatkowych opłat za pobyt dziecka w wymiarze wydłużonym (§4), za wyżywienie (§ 5), powoduje, iż nie wiadomo jaki zakres świadczeń mieści się w pojęciu "opłaty miesięcznej za pobyt dziecka" nadto wyklucza możliwość dokonania oceny czy świadczenie to jest ekwiwalentne. Nie można zgodzić się także z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, iż ze względu na to, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem o charakterze generalnym, a nie indywidualnym wyklucza to możliwość indywidualizowania opłat w stosunku do każdego dziecka, a uzasadnia wprowadzenie swoistego ryczałtu. Wobec tak sformułowanego zarzutu, należy zwrócić uwagę na treść art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), z którego wynika, że zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Przepis ten uniemożliwia przerzucanie na rodziców i opiekunów dzieci, korzystających ze świadczeń udzielanych przez żłobek, kosztów utrzymania tej placówki. Jego wykładnia systemowa i funkcjonalna wskazuje na odrębność kosztów założenia i utrzymania żłobka od kosztów związanych z pobytem dziecka w żłobku. Wysokość opłaty ustalonej na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy żłobkowej powinna zatem odzwierciedlać rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w żłobku. Z powyższego wynika, że przyjęcie kwoty stanowiącej opłatę w formie swoistego ryczałtu narusza konstrukcję i cel przepisu kompetencyjnego ergo nie odpowiada zasadzie ekwiwalentności. Takie ujęcie nie uwzględnia zakresu usług świadczonych na rzecz poszczególnych dzieci i nie różnicuje wysokości tej opłaty od czasokresu przebywania dziecka w żłobku oraz rodzaju usług oferowanych dziecku. Oczywiście nie należy rozumieć treści uchwały w ten sposób jak to przedstawiła gmina w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż dla "każdego" dziecka ma być ustalana osobna opłata, ustalona opłata ma odzwierciedlać rzeczywiste koszty pobytu dziecka w żłobku, tak aby mogły być one sprawdzalne. Prowadzenie żłobków jak wspomniano wyżej to zadanie własne gminy, a więc co do zasady powinno być finansowane z budżetu gminy. Jednakże ustawodawca wprowadził możliwość obciążenia rodzica lub opiekuna, jednakże nie można tej możliwości rozumieć dowolnie. Należy przeprowadzić jej wykładnię z uwzględnieniem przepisów Konstytucji RP chroniących rodzinę (art. 18 i art. 71), na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. O takiej woli ustawodawcy świadczą zmiany jakie proponowane są do zmiany ustawy żłobkowej, której projekt wpłynął do Sejmu RP 13.03.2012 r. a mianowicie ograniczenie maksymalnej opłaty o której mowa w art. 58 ust. 1 do wysokości 15 % najniższego wynagrodzenia za pracę. W uzasadnieniu do tego projektu stwierdzono: "Proponowana nowelizacja ustawy, wprowadza na samorządy obowiązek określenia wysokości opłat za żłobki, jednak nie mogą być one wyższe niż 15% najniższego wynagrodzenia za pracę. Przyczyną takiego rozwiązania jest zahamowanie rosnących cen żłobków i klubów dziecięcych w Polsce, które w niektórych przypadkach wynoszą nawet 22% najniższego wynagrodzenia za pracę(....)Większość rodzin w Polsce nie stać na żłobki dla swoich dzieci, z uwagi na zbyt wysokie ceny świadczonych przez nie usług (....). Istnieje co prawda możliwość częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat oraz bonifikata dla rodzin wielodzietnych, jednak warunki dotyczące tych zwolnień określa w drodze uchwały rada gminy. Na taką możliwość wskazuje art. 59 ust. 2 obowiązującej ustawy. Samorządy niechętnie godzą się na stosowanie zwolnień i bonifikat, ponieważ muszą liczyć się z tym, że koszty funkcjonowania placówki będą musieli pokryć z budżetu gminy. Dlatego też stosują bardzo wysokie kryterium, które ma na celu ograniczenie liczby rodzin, którym przysługiwałoby obniżenie opłat za korzystanie ze żłobka. Ze względu na konieczność pomocy polskim rodzinom, niezbędne jest znowelizowanie ustawy w kierunku dokładnego określenia maksymalnej wysokości opłaty za żłobek. Projektodawcy proponują ustalenie górnej granicy na poziomie 15% najniższego wynagrodzenia za pracę (.....).Skutki gospodarcze ustawy to przede wszystkim nieznaczne obciążenie budżetu państwa przy jednoczesnym znacznym odciążeniu budżetu domowego rodziców dziecka. Jest to kluczowy element ustawy, przynoszący możliwość opłacenia pobytu dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym, stanowiący istotny skutek społeczny - dzięki wprowadzeniu tej ustawy, znacznie więcej rodziców w Polsce będzie mogło pozwolić sobie na umieszczenie dziecka w placówce i realizowanie się w życiu zawodowym. Argument ten stanowi kluczowy element realizacji polityki prorodzinnej." Z tych względów organ ustanawiając przedmiotową opłatę, powinien konkretyzować świadczenia, za które opłata ta miała być żądana. Uchwała rady gminy musiała zatem szczegółowo określać oferowane przez żłobek publiczny świadczenia, tak by nie było jakichkolwiek wątpliwości, czego odpłatność faktycznie miała dotyczyć. Wysokość opłaty należało przy tym określić osobno za każde z poszczególnych świadczeń. Sposób ustalenia takiej odpłatności musiał zaś być przekonujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie zakres tego rodzaju aktów normatywnych powinien być wyznaczony jednoznacznie, bowiem treści nałożonych nimi obowiązków nie można domniemywać. Dlatego też dokładne określenie za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co składa się na opłacane świadczenie jest konieczne i niezwykle istotne, aby rodzic wiedział za co płaci. Wysokość opłaty powinna być tak ukształtowana, aby odzwierciedlała faktyczne korzystanie przez dziecko z tej usługi. Z tych względów sposób ustalenia opłaty przez organ był wadliwy. Należy zauważyć, iż w dniu [...] maja 2012 r. Rada m.st. Warszawy podjęła uchwałę nr [...], która to uchyliła uchwałę będącą przedmiotem niniejszego postępowania oraz ustaliła w § 3 ust. 1 opłatę za pobyt dziecka w żłobku jako opłatę za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń udzielanych przez żłobek lub dziennego opiekuna w wysokości 1,78 zł i opłata jest pobierana za faktyczny czas pobytu dziecka w żłobku a czas nieobecności dziecka w żłobku nie pobiera się opłat za pobyt i wyżywienie. Sąd I instancji nie uznał postanowień wzorca umowy narzucanego przez kierownika żłobka za niedozwolony i nie orzekł zatem w zakresie właściwości rzeczowej Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów, a skuteczne orzeczenie o abuzywności przedmiotowego wzorca wydać może tylko i wyłącznie ten sąd. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.