III SA/Kr 1121/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Dorota Dąbek Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi G. T. – Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia 22 lipca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 6 pkt.2, art. 9, art. 14, art. 19 pkt. 3, art. 72, art. 78 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r., znak: [...], orzekającą o przyznaniu rodzinie, która sprawowała funkcję rodziny zastępczej, tj. G. T. – Z. i M. Z., pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka – P. B., ur. [...] 1993 r. w okresie od 28 kwietnia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2012 r., tj. do czasu ukończenia szkoły w której wychowanek uzyskał pełnoletniość w wysokości 582,30 zł miesięcznie, co stanowi równowartość pomocy w wysokości 40% kwoty określonej w art. 78 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomniejszonej o połowę dochodu dziecka. Decyzje te zapadły w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego. Prezydent Miasta ustalił, że P. B. został umieszczony w rodzinie zastępczej G. T. – Z. i M. Z. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego, Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 14 grudnia 1995 r., sygn. akt [...] z dnia 14 grudnia 1995 r. Wychowanek dnia [...] 2011 r. osiągnął 18 rok życia i kontynuuje naukę w szkole, w której uzyskał pełnoletniość. Ponadto P. B. uzyskuje dochód w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w łącznej wysokości 153,00 zł., który stanowi zasiłek pielęgnacyjny, jest bowiem niepełnosprawny w stopniu znacznym. Mając na uwadze powyższe Prezydent Miasta stwierdził, że pomimo tego, iż podopieczny rodziny zastępczej ukończył 18 rok życia, rodzina jest uprawniona do otrzymywania pomocy pieniężnej w wysokości 582,30 złotych, co stanowi 40% podstawy pomniejszonej o połowę dochodu wychowanka i dlatego też tak orzekł w decyzji z [...] 2011 r., znak: [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. T. – Z., kwestionując wysokość przyznanego świadczenia. Podniosła, że spełnione są wszystkie warunki do przyznania pomocy zgodnie z art. 78 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Stanowisko organu, że powołany przepis dotyczy tylko dzieci, które nie ukończyły 18 roku życia, jest nieprawidłowe. W ocenie odwołującej przyznana pomoc jest za niska. Na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka niepełnosprawnego rodzina odwołującej powinna otrzymywać pomoc pieniężną określoną w art. 78 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, czyli 60% z kwoty 1647,00 zł, pomniejszonej o połowę dochodu P. B. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że G. T. – Z. i jej mąż M. Z. stanowią rodzinę zastępczą, która na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jest niespokrewnioną z dzieckiem i nie może być zobowiązana do dostarczania środków utrzymania P. B. Podstawą ustalenia wysokości pomocy pieniężnej jest, w myśl art. 78 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, kwota 1647,00 zł. Z akt sprawy wynika, że P. B. 18 rok życia ukończył [...] 2011 r., zaś orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy zostało wydane w dniu 26 maja 2011 r., czyli już po ukończeniu przez podopiecznego 18 roku życia. W ocenie Kolegium zastosowanie w przedmiotowej sprawie będzie miał zatem przepis art. 78 ust. 3 w związku z art. 78 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a nie przepis art. 78 ust. 4 pkt 3 cyt. ustawy, jak podaje odwołująca. Przywołany przepis art. 78 ust. 3 ustawy przewiduje, udzielenie rodzinie pomocy pieniężnej w wysokości 40 % podstawy, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu tego dziecka, nie mniej jednak niż 10 % podstawy. Z kolei przepis art. 78 ust. 5 ustawy przewiduje, że rodzinie, która sprawowała funkcję rodziny zastępczej, przysługuje pomoc pieniężna w wysokości określonej w ust. 3 i 4 również po osiągnięciu przez dziecko pełnoletności, do czasu ukończenia szkoły, w której rozpoczęło naukę przed osiągnięciem pełnoletności, jeżeli nadal przebywa w tej rodzinie". Z powyższych regulacji wynika, że rodzina zastępcza G. T. – Z. M. Z. może otrzymać pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka – P. B. w okresie od osiągnięcia przez wychowanka pełnoletności - czyli [...] 2011 r. aż do dnia 30 czerwca 2012 - czyli do czasu ukończenia szkoły, w której wychowanek uzyskał pełnoletniość w wysokości 40% podstawy, pomniejszonej o połowę dochodu dziecka, tj. kwocie 582,30 zł miesięcznie. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 lipca 2011 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła G. T. - Z. W jej treści zarzuciła organom naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 78 ust. 5 w zw. z art. 78 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że pomoc pieniężna dla rodziny, która pełniła funkcję rodziny zastępczej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania niepełnosprawnego pełnoletniego wychowanka rodziny zastępczej, przysługuje w wysokości 40% podstawy, o której mowa w art. 78 ust. 2 po odliczeniu 50% dochodu dziecka i, że art. 78 ust. 4 pkt 3 ustawy nie ma zastosowania. W ocenie skarżącej z art. 78 ust. 5 ustawy wynika, że rodzinie zastępczej przysługuje pomoc w wysokości określonej w ust. 3 i 4, czyli również w wysokości wyższej niż 40 % podstawy, również po osiągnięciu przez dziecko pełnoletniości, jeśli zajdą przesłanki określone w ustawie. W niniejszej sprawie, pomimo stwierdzenia niepełnosprawności stanowiącej przesłankę przyznania pomocy pieniężnej w wyższej kwocie niż minimalna, organy błędnie uznały, iż rodzinie skarżącej należy się pomoc w minimalnej wysokości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie był między innymi przepis art. 78 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Stosownie do jego treści, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, rodzinie, która sprawowała funkcję rodziny zastępczej, przysługuje pomoc pieniężna w wysokości określonej w ust. 3 i 4 również po osiągnięciu przez dziecko pełnoletności, do czasu ukończenia szkoły, w której rozpoczęło naukę przed osiągnięciem pełnoletności, jeżeli nadal przebywa w tej rodzinie. Z powyższego wynika, że prawodawca zdecydował o udzieleniu pomocy rodzinom, które dotychczas pełniły funkcję rodziny zastępczej, także po uzyskaniu pełnoletności przez dziecko, gdy przebywa ono nadal w tej rodzinie i uczy się w szkole, w której pełnoletniość osiągnęło, do czasu jej ukończenia. W ocenie składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie zaprezentowana przez organy wykładnia art. 78 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest nie do zaakceptowania, w szczególności z uwagi na konstytucyjną zasadę ochrony rodziny, wyrażoną w art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a więc z uwagi na aspekty systemowe i celowościowe. Po pierwsze, rodziny, a więc także rodziny zastępcze, jak i rodziny, które taką funkcję pełniły do czasu uzyskania przez dziecko pełnoletności zastępują instytucje publiczne w sprawowaniu funkcji opiekuńczo - wychowawczych nad osieroconymi i zaniedbanymi przez rodziców dziećmi i powinny być wspierane przez państwo lub samorząd terytorialny. Po drugie, obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa spoczywa nie tylko na sądach lecz i na organach administracji publicznej (art. 7, art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.). Podstawą orzekania nie jest przepis lecz norma prawna dekodowana w drodze wykładni (tj. operacji myślowej, w której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów - Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230; M. Zieliński: "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i nast.; "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" PWN 2002 s. 48). Niezrozumiałe jest wobec tego twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w stanie faktycznym tej sprawy nie może mieć zastosowania ust. 4 pkt 3 art. 78 ustawy, a zastosowanie ma jedynie bardziej ogólny przepis ust. 3 art. 78 ustawy z uwagi na to, iż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wychowanka zostało wydane po ukończeniu przez niego pełnoletności. Dodać przy tym należy, że w tym zakresie organy nie przeprowadziły należytych, wymaganych przepisami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z akt wynika, że wychowanek legitymował się już uprzednio orzeczeniem o takim stopniu niepełnosprawności. Na k. nr 206 akt administracyjnych znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 23 lipca 2010 r., wydane przez Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności, które obowiązuje do 31 lipca 2012 r. Wskazane przez organy orzeczenie nie stanowiło zatem jedynego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wychowanka. W ocenie Sądu nie budzi żadnych wątpliwości w rozpatrywanej sprawie, że stan faktyczny wypełnia hipotezę powyższego przepisu, z tym jednak zastrzeżeniem, iż rodzina skarżącej pełniła funkcję rodziny zastępczej dla P. B., nie zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego, Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 14 grudnia 1995 r., sygn. akt [...], lecz na podstawie postanowienia tegoż sądu z 26 stycznia 1996 r., które stało się prawomocne z dniem 17 lutego 1996 r. Ponadto P. B. 28 kwietnia 2011 r. osiągnął 18 rok życia i kontynuuje naukę w szkole, w której uzyskał pełnoletniość i nadal przebywa w rodzinie skarżącej. Fakt zatem wydania orzeczenia z dnia 26 maja 2011 r. przez lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy P. B., po osiągnięciu przez wychowanka pełnoletności, nie może mieć w tym przypadku doniosłości prawnej. Nie powinna bowiem nastręczać problemów interpretacyjnych treść art. 78 ust. 5 ustawy, że pomoc pieniężna rodzinie, która dotychczas pełniła funkcję rodziny zastępczej, przysługuje po osiągnięciu przez wychowanka pełnoletności w wysokości określonej w ust. 3 i 4 tego przepisu. Poprzez takie zredagowanie przepisu i użycie w treści jego dyspozycji sformułowania: "(...) w wysokości określonej w ust. 3 i 4 (...)" prawodawca decydując się na wsparcie finansowe rodzin, które pełniły do czasu osiągnięcia przez wychowanka pełnoletności funkcję rodziny zastępczej, wyraźnie zaznaczył, że odpowiednie zastosowanie, przy spełnieniu się przesłanek z ust. 5 art. 78 ustawy, mają ust. 3 i 4 art. 78 ustawy jedynie w zakresie wysokości przyznawanej przez organy pomocy. Treść normy zawartej w przepisie zasadniczym art. 78 zostaje więc nie tylko dopełniona i zmodyfikowana w ust. 5 art. 78 ustawy, ale i uzupełniona, lecz w sposób niezupełny (ust. 3 i 4 tego przepisu). Gdyby wolą ustawodawcy było obwarowanie tej pomocy dodatkowymi warunkami, to co najmniej wskazał by na nie, poprzez odesłanie do ust. 3 i 4 art. 78 w całości, a nie tylko w zakresie wysokości pomocy określonej w tych przepisach. Mylą się zatem organy orzekające stojąc na stanowisku, że wykluczone jest w ogóle stosowanie przepisu ust. 4 pkt 3 art. 78 ustawy o pomocy społecznej. Dokonana przez nie błędna wykładnia art. 78 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W ponownym rozpatrzeniu tej sprawy, organy będą miały zatem na uwadze wyżej wskazaną przez Sąd wykładnię przepisu art. 78 ust, 5 ustawy, a także fakt zmiany stanu prawnego. Z dniem 1 stycznia 2012 r. został uchylony przez art. 218 pkt 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2011 r. Nr 149, poz. 887) między innymi art. 78 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie jednakże z art. 226 ust. 5 wskazanej wyżej ustawy "Sprawy o wynagrodzenia, dodatki oraz świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo - wychowawczej typu rodzinnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają, z zastrzeżeniem ust. 9, rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, na wniosek osoby otrzymującej te świadczenia, dodatki i wynagrodzenia." W myśl ust. 9 art. 226 wskazanej ustawy "W przypadku gdy do spraw, o których mowa w ust. 5, stosuje się przepisy dotychczasowe, ukończenie przez dziecko, po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, 7 roku życia nie powoduje zmniejszenia wysokości świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej." W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.