II SA/Bd 153/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję [...] Kuratora Oświaty w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zespołu Orzekającego Poradni [...] Nr [...] w [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu, 3. zasądza od [...] Kuratora Oświaty w [...] na rzecz skarżącego A. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. B. F. złożyła wniosek do Zespołu Orzekającego przy Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej [...] o wydanie orzeczenia o potrzebie indywidualnego, obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego córki – S. F. ur. [...] r. w B. Jako cel i przyczynę uzyskania orzeczenia podała: "dziecko jest przewlekle chore na obustronne surowicze zapalenie ucha środkowego z powikłaniami". Do wniosku dołączyła zaświadczenie lekarskie z dnia [...]r. z NZOZ "[...]" od lekarza z informacją, że S. pozostaje pod opieką [...] Przychodni Specjalistycznej dla Dzieci Poradni Laryngologicznej od 2007 r. z rozpoznaniem: nawracające zapalenie ucha środkowego: ropne, przewlekłe surowicze zapalenie ze wskazaniem do indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego w domu w roku szkolnym 2011/2012. Orzeczeniem Nr [...] Zespół Orzekający Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej nr[...], na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), orzekł, że zachodzi potrzeba indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego S. F., wychowanki Przedszkola nr [...] w B. W uzasadnieniu organ podniósł, iż z uwagi na stan zdrowia dziecka wskazane jest roczne, indywidualne obowiązkowe przygotowanie przedszkolne, bowiem taka forma kształcenia umożliwi dziecku edukację w warunkach i formie dostosowanych do jego indywidualnych możliwości i potrzeb, a dalsza specjalistyczna opieka lekarska wpłynie korzystnie na funkcjonowanie dziecka. W dniu [...] r. do Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej nr [...] zgłosił się ojciec dziecka – A. F. z prośbą o wydanie kserokopii dokumentacji zakończonej orzeczeniem nr [...]r. dotyczącym S. F. Do wniosku dołączył wyrok Sądu Okręgowego w [...] X Wydziału [...] z dnia [...]r. (sygn. akt[...]) w sprawie rozwiązania małżeństwa stron i powierzenia stronom wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi. Od orzeczenia organu I instancji odwołanie do Kuratora Oświaty wniósł A. F., podnosząc w jego uzasadnieniu m.in., iż mieszka w tym samym domu, co jego córka i jej matka, jednak, ani o postępowaniu zmierzającym do wydania orzeczenia o indywidualnym przygotowaniu przedszkolnym, ani o samym orzeczeniu nie został poinformowany. Strona podniosła również, iż o rozwodzie jego była żona nie informowała zapewne także Poradni, skoro za stronę postępowania organ I instancji uważał wyłącznie wnioskodawczynię, tym samym uprawnienia ojca jako strony postępowania administracyjnego zostały - zresztą bez winy i wiedzy Zespołu Orzekającego - naruszone. Wniósł więc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji w sprawie objęcia córki S. indywidualnym rocznym przygotowaniem przedszkolnym, bądź uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (....)". [...] Kurator Oświaty po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. podtrzymał zaskarżone orzeczenie w sprawie stwierdzenia, że zachodzi potrzeba wydania dla S. F. orzeczenia o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego. W toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy dokonał analizy zgromadzonej dokumentacji dotyczącej sprawy dziecka oraz zwrócił się o opinię w sprawie odwołania od orzeczenia do niezależnych specjalistów Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej nr[...]. Na podstawie analizy dostarczonej dokumentacji w tym przez surdopsychologa, konsultacji pediatrycznej, danych uzyskanych od matki, B. F. i danych uzyskanych od ojca, A. F. specjaliści opiniujący sprawę orzekli, że aktualnie istnieją wskazania do realizowania przez S. F. indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego. Stwierdzili zatem zasadność wydanego przez Zespół Orzekający Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej [...] orzeczenia nr[...], motywując, iż S. jest dzieckiem, które już od pierwszego miesiąca życia choruje na infekcję górnych i dolnych dróg oddechowych oraz zapalenie ucha. Choroby przebiegały na tyle poważnie, że konieczne było wdrażanie antybiotykoterapii oraz objęcie dziecka specjalistyczną opieką laryngologiczną. Stwierdzono, że aktualnie S. jest pod stałą opieką laryngologiczną oraz opieką lekarza NZOZ "[...]", co potwierdzają w wywiadzie matka i ojciec, a świadczy o tym także dostarczona dokumentacja medyczna. Organ wskazał również, że lekarz - specjalista chorób dziecięcych w zaświadczeniu z dnia [...]r. stwierdził, że stan zdrowia S. uniemożliwia uczęszczanie do szkoły, rozpoznając "Nawracające zapalenia ucha środkowego: ropne, przewlekłe, surowicze zapalenia, w efekcie u dziecka występuje ubytek słuchu...". W dalszej części zaświadczenia lekarz podkreślił, że "narażenie na nawracające infekcje i stany zapalne ucha środkowego w skupisku dzieci jest duże. Dotychczasowe choroby spowodowały już deficyt słuchu. Dlatego należy zmniejszyć do minimum ryzyko infekcji, przynajmniej w najbliższym roku szkolnym". Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie podlega wątpliwości stan zdrowia dziecka, lecz kwestia indywidualnego, obowiązkowego, rocznego przygotowania przedszkolnego, które jest przyczyną konfliktu pomiędzy rodzicami. Wskazano, że w opinii niezależnych specjalistów, w kwestii dotyczących edukacji rodzice S. nie potrafią się porozumieć pomiędzy sobą, a sporne sprawy starają się rozwiązywać poprzez instytucje zewnętrzne. W związku z powyższym narażanie dziewczynki na kolejne infekcje może doprowadzić do pogłębienia niedosłuchu, w konsekwencji do trwałych zmian w uchu środkowym (dziecko zagrożone jest niedosłuchem odbiorczym). Niezależni specjaliści zdecydowanie podkreślają, że S. z uwagi na stan zdrowia powinna być objęta indywidualnym, obowiązkowym, rocznym przygotowaniem przedszkolnym. Jednocześnie uważają, że konieczne jest kontynuowanie specjalistycznej opieki lekarskiej, rozważenie możliwości wydania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dla dzieci słabo słyszących, co umożliwi dziecku nabywanie wiadomości i umiejętności szkolnych w sposób dostosowany do jego indywidualnych potrzeb psychofizycznych i edukacyjnych. Pożądane jest podjęcie przez rodziców dziewczynki działań mających na celu poprawę komunikacji pomiędzy nimi i ustalenie wspólnych działań na rzecz dziecka. W skardze do sądu A. F. wniósł o uchylenie decyzji o organu i i II instancji podnosząc, iż nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a o postępowaniu zmierzającym do wydania orzeczenia o objęciu córki indywidualnym przygotowaniem przedszkolnym, jak również o samym orzeczeniu była żona go nie poinformowała. Tym samym, w ocenie skarżącego, uprawnienia ojca jako strony postępowania administracyjnego zostały naruszone, co stanowi kwalifikowaną wadę postępowania, której wystąpienie oznacza konieczność uchylenia decyzji nieostatecznej oraz powtórzenie postępowania, tym razem z zachowaniem uprawnień procesowych wszystkich stron. Ponadto skarżący zarzucił, iż w uzasadnieniu do odwołania, skierowanym w dniu [...]r., złożył wniosek dowodowy o powołanie - w charakterze biegłego - lekarza laryngologa, a organ odwoławczy nie tylko, że nie rozpoznał tego żądania formalnie (postanowieniem), ale także nie ocenił celowości i zasadności wniosku nawet w uzasadnieniu decyzji ostatecznej, dlatego w jego ocenie organ ten naruszył dyspozycję art. 78 § 1 k.p.a. W ocenie strony brak było również podstaw do przekazania sprawy innej poradni, bowiem pismem z dnia [...] r. organ odwoławczy zlecił Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej nr [...] "specjalistyczną konsultację i wydanie opinii" i poradnia ta w piśmie z dnia [...]r. zawarła ocenę, że decyzja Zespołu Orzekającego Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej nr [...] jest zasadna. Zdaniem skarżącego dziwi sytuacja, w której ocenę orzecznictwa jednej poradni sprawuje druga poradnia, również będąca organem orzekającym, tyle, że o innym zasięgu terytorialnym. Innym razem drugą poradnię kontroluje pierwsza. Stan ten w jego ocenie nie powinien być akceptowany w praworządnym państwie i to nie tylko z tego powodu, że procedura taka nie ma oparcia w obowiązujących przepisach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego nie wzięcia przez niego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji organ wskazał, iż przedmiotu skargi nie może stanowić ta decyzja, lecz wyłącznie decyzja organu drugiej instancji, a w postępowaniu przed organem drugiej instancji skarżący brał udział w związku ze złożeniem przez niego odwołania i zapewnienia mu udziału w tym postępowaniu przez organ drugiej instancji, czego skarżący nie kwestionuje. W piśmie procesowym z dnia [...] r. B. F. wniosła o oddalenie skargi kwestionując zasadność każdego z tych zarzutów. Jej zdaniem skarżący brał udział we wszystkich etapach postępowania, albowiem po przyznaniu mu przymiotu strony, Kurator Oświaty skierował sprawę ponownie do Zespołu Orzekającego PPP Nr [...], gdzie umożliwiono mu udział w posiedzeniu tego zespołu, a skarżący w sposób szczegółowy przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Zarzuty formułowane przez skarżącego w ocenie strony nie znajdują żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach, a jego oburzenie na zaistniałą sytuację wynika wyłącznie z faktu, że nie mógł skutecznie zablokować starań o wsparcie dla małoletniej S. w postaci rocznego indywidualnego przygotowania przedszkolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się wskazanymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga podlega uwzględnieniu. Ustawa o systemie oświaty w rozdziale V zatytułowanym: organizacja kształcenia, wychowania i opieki w szkołach i placówkach publicznych, w art. 71b ust. 1a przewiduje, że indywidualnym obowiązkowym rocznym przygotowaniem przedszkolnym lub indywidualnym nauczaniem obejmuje się dzieci i młodzież, których stan zdrowia uniemożliwia lub znacznie utrudnia uczęszczanie do przedszkola lub szkoły. W ust. 3 w/w artykułu przewiduje z kolei, że opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno - wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Stanowi o nich rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno - pedagogicznych (Dz. U. z 2008r., Nr 173, poz. 1072). Zgodnie z § 5 tego rozporządzenia, orzeczenie w przedmiocie nauczania indywidualnego wydawane jest jedynie na wniosek rodziców lub prawnych opiekunów, natomiast § 6 określa treść wniosku i wymaganą dokumentację. Jednak do postępowania prowadzonego w omawianym trybie zastosowanie mają przepisy procedury administracyjnej, w tym także unormowania odnoszące się do prawidłowego ustalania stron postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Rolą organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie kręgu stron postępowania i zapewnienie im gwarancji procesowych wynikających z zasady czynnego udziału w sposób określony w art. 10 § 1 k.p.a. Stronami postępowania w przedmiotowej sprawie winni być oboje rodzice bez względu na fakt, iż tylko jedno z nich jest wnioskodawcą. Zgodnie bowiem z art. 98 § 1 ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9 poz. 59 ze zm.) rodzice są przedstawicielami ustawowymi dla dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską. A zatem w sytuacji, gdy przepisy uznają za stronę małoletnie dziecko, to jest ono reprezentowane przez przedstawiciela ustawowego – rodzica, przy czym w przypadku braku ograniczeń co do zakresu sprawowanej władzy rodzicielskiej, obojgu rodzicom przysługuje równy zakres praw i obowiązków wobec podlegającego ich pieczy dziecku. Poza sporem pozostaje fakt, iż w świetle okoliczności niniejszej sprawy, skarżący jest przedstawicielem ustawowym córki, w związku z czym korzysta z pełni uprawnień strony procesowej w postępowaniu administracyjnym, toczącym się w sprawie dotyczącej jego dziecka. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego (art. 10 k.p.a.). Nakłada ona na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału obejmuje także zapewnienie stronom możliwości wypowiedzenia się co do całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 81 k.p.a.). Zapewnienie czynnego udziału stronie w postępowaniu warunkuje również możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Jeżeli stronie postępowania, wskutek wadliwego prowadzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, to oznacza to, że strona została pozbawiona obrony swoich praw przed tą instancją. Naruszenia czynnego udziału strony w postępowaniu nie można sanować w postępowaniu odwoławczym. Oznaczałoby to, że stronie postępowania została odebrana możliwość rozpatrzenia sprawy w jednej instancji, a w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed pierwszą instancją powinno bezwzględnie prowadzić do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powyższe oznacza, iż w razie wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia strona ma pełną możliwość dochodzenia swoich racji przed organem pierwszej instancji. Gdyby w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ zapadło rozstrzygnięcie, które nie satysfakcjonuje strony, może ona wnieść środek zaskarżenia do organu odwoławczego. Ten zaś winien wówczas ponownie rozważyć, mając na względzie ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji oraz przeprowadzone przez ten organ postępowanie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej. Organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy( art. 77§1 kpa) uwzględniając przy tym żądania strony co do przeprowadzenia dowodów mających znaczenie dla sprawy(art. 77§1 kpa) i dokonać w jego przedmiocie własnych ocen faktycznych i prawnych ( art.80 i 107§3 kpa). W przedmiotowej sprawie, z naruszeniem przepisu art. 78§1 kpa, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się do przedstawionych przez skarżącego wniosków dowodowych. Uchybienie to narusza również dyspozycję art. 107§3 kpa stanowiącego, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skoro skarżący przedstawił na istotną okoliczność w sprawie wniosek dowodowy, to organ administracyjny, odmawiając uwzględnienia żądania, był zobowiązany wyjaśnić, dlaczego ten dowód uznał za zbędny, także wówczas, gdy organ uznał, że dowód ten budzi oczywiste zastrzeżenia. Przeprowadzenie postępowania, w tym postępowania dowodowego, z naruszeniem przepisów prawa polegającym na pominięciu udziału strony oraz naruszeniu określonej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady zapewnienia jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, uzasadnia ponowne przeprowadzenie postępowania z udziałem pominiętej strony, celem zapewnienia jej udziału w postępowaniu, które zgodnie z art. 15 K.p.a. jest dwuinstancyjne. W tej sytuacji prawidłowe ustalenie kręgu stron kontrolowanego postępowania administracyjnego przekraczało określone w art. 136 K.p.a. ramy uzupełniającego postępowania dowodowego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" przy zastosowaniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. W punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonalności decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.