II OSK 2068/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 82/12 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wycofania z obrotu i zaprzestania wprowadzania do obrotu produktu biobójczego oraz uiszczenia opłaty za przeprowadzenie czynności kontrolnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 82/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę S. G. na zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "PWIS", w Ł. z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w przedmiocie nakazu wycofania z obrotu i zaprzestania wprowadzania do obrotu produktu biobójczego oraz uiszczenia opłaty za przeprowadzenie czynności kontrolnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, zwany dalej "PPIS", w Ł. nakazał S. G. wycofanie z obrotu oraz zaprzestanie wprowadzania do obrotu produktu biobójczego o nazwie "H." koncentrat do dezynfekcji przedudojowej wymion zawierający w swoim składzie substancję czynną: chlorek alkilodimetylo-benzyloamonowy 8% oraz poinformowanie o sposobie postępowania z tym produktem po wycofaniu z obrotu. Na podstawie art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podjęte w sprawie czynności wykazały, że preparat biobójczy znajduje się w obrocie bez wymaganego pozwolenia Ministra Zdrowia. Tymczasem zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 13 września 2002 r. o produktach biobójczych (Dz. U z 2007 r. Nr 39, poz. 252 ze zm.), w obrocie i stosowaniu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej mogą znajdować się tylko te produkty biobójcze, na które zostało wydane pozwolenie na wprowadzenie do obrotu, pozwolenie tymczasowe lub decyzja o wpisie do rejestru produktów biobójczych niskiego ryzyka. Ponadto ustalono, że substancja czynna chlorek alkilodimetylo-benzyloamonowy znajduje się w załączniku I rozporządzenia Komisji WE Nr 2032/2003 z dnia 4 listopada 2003 r. w sprawie drugiej fazy 10-letniego programu pracy określonego w art. 16 ust. 2 dyrektywy 98/8/WE Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącej wprowadzania do obrotu produktów biobójczych. Zgodnie z regulacją art. 4 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia Komisji WE Nr 2032/2003 oraz zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE Nr 1451/2007 produkty biobójcze, co do których podjęto decyzję o niewłączaniu ich do załączników I, IA lub IB do dyrektywy 98/8 WE, dla niektórych lub wszystkich zgłoszonych typów produktów, nie mogą być wprowadzane do obrotu w tychże typach produktów po upływie 12 miesięcy od daty wejścia w życie tych decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], PPIS w Ł. obciążył S. G. opłatą w wysokości 105,75 zł za przeprowadzenie czynności kontrolnych w dniu 14 czerwca 2011 r. Odwołania od powyższych decyzji złożył S. G., wskazując na naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a.; art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 K.p.a.; art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz art. 108 § 1 K.p.a.; art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o produktach biobójczych. Zaskarżoną decyzją PWIS w Ł., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzje PPIS w Ł. z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] i Nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że w toku postępowania administracyjnego, uzyskał od odwołującego się nową kartę charakterystyki preparatu. Odwołujący wyjaśnił, że karta ta jest aktualnie stosowana i znajduje się w obrocie. Jednocześnie w piśmie z dnia 12 września 2011 r. pełnomocnik odwołującego się wyjaśnił, że pracownik odwołującego się błędnie przekazał jako załącznik do protokołu kontroli sanitarnej wersje roboczą karty charakterystyki, która nigdy nie funkcjonowała w obrocie i nie była upubliczniana. W tej sytuacji organ odwoławczy, po uzupełnieniu i analizie dokumentacji oraz rozpatrzeniu odwołań stwierdził, że organ I instancji, wydając zaskarżone decyzje, oparł swoją wiedzę na temat spornego preparatu o uzyskane od pracownika odwołującego się na niepełnej informacji, zatem odwołanie strony zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji w szczególności winien ustalić jaka w rzeczywistości karta charakterystyki preparatu znajduje się w obrocie, a także dokonać oceny przedstawianych przez stronę opinii i ekspertyz. Ponadto wskazał, że organ I instancji, rozpoznając ponownie sprawę, zobowiązany będzie także uzupełnić zebrany materiał dowodowy o wszystkie posiadane przez stronę badania dotyczące produktu, oraz uzyskać dodatkowe informacje dotyczące wykonania obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawnych dotyczących wprowadzania do obrotu produktów biobójczych, a następnie w sposób wyczerpujący rozpatrzeć zebrany materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i wyjaśnić wszelkie istniejące wątpliwości i opracować decyzje zgodnie z art. 107 K.p.a., w tym odnieść się do zarzutów strony. Wobec uchylenia decyzji organu I instancji nakazującej wycofanie z obrotu produktu, jak wskazał organ odwoławczy, należało w konsekwencji uchylić również decyzję nakładającą na odwołującego się konieczność poniesienia opłaty za czynności kontrolne. O ewentualnym obowiązku poniesienia przez stronę opłaty za te czynności, organ I instancji orzeknie po wydaniu decyzji w sprawie. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. G., wskazując na naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. Zdaniem strony, organ odwoławczy naruszył powołane przepisy, gdyż nie rozważył i nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę PWIS w Ł. wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 82/12, oddalając skargę wskazał, że organ II instancji nie naruszył regulacji art. 138 § 2 K.p.a. Przywołując treść art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i art. 4 ust. 1 ustawy o produktach biobójczych, Sąd wskazał, że organ odwoławczy, po uzupełnieniu materiału dowodowego i zapoznaniu się z treścią odwołania i wszystkich innych dokumentów zgromadzonych w aktach, stwierdził, że sprawa wymaga ponownego wyjaśnienia szczególnie w zakresie składu i właściwości produktu uznanego przez organ I instancji za produkt biobójczy. Stwierdzenie takie przesądziło o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji I instancji wydanych w sprawie. Tym samym, organ odwoławczy postawił organowi I instancji zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a. W ocenie Sądu, jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, zasadnicze znaczenie w chwili obecnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma kwestia oceny charakteru preparatu produkowanego przez skarżącego. W tym celu organ odwoławczy wprost zobligował organ I instancji do ustalenia jaka karta charakterystyki produktu znajduje się obrocie i do oceny wszystkich przedstawionych przez stronę opinii i ekspertyz. Reasumując dotychczasowe uwagi Sąd uznał, że decyzja o nakazie wycofania z obrotu i zaprzestania wprowadzania do obrotu preparatu (a także decyzja nakładająca obowiązek uiszczenia opłaty za przeprowadzenie czynności kontrolnych) wydana przez organ inspekcji sanitarnej szczebla powiatowego była przedwczesna. Z tego też powodu kasacyjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada prawu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że owszem organ w swoim rozstrzygnięciu powinien odnieść się do wszystkich zarzutów i argumentów strony. Tymczasem jednak, jak wskazywano na to wcześniej podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji I instancji było stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się do postępowania dowodowego. Innymi słowy, powodem uchylenia decyzji było niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nierozważnie wszystkich dokumentów załączonych do akt. W takiej sytuacji odniesienie się do zarzutów dotyczących prawa materialnego należy uznać za przedwczesne. Z tych powodów Sąd uznał, że naruszenie polegające na zaniechaniu ustosunkowania się do wszystkich zarzutów strony nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie i jako takie nie stanowi podstawy do wyeliminowania kontestowanej decyzji z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył S. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo zaistnienia istotnego naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 11 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. – przez organ administracji wyższego stopnia poprzez nierozważnie i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środkach odwoławczych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że w postępowaniu odwoławczym dochodzić powinno do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Na tym właśnie polega realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 K.p.a. Procedura administracyjna przewiduje jednak od tej zasady wyjątek, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie winna mieć na względzie, że zastosowanie tego wyjątku jest silnie związane z koniecznością zapewnienia przez organ odwoławczy realizacji zasady dwuinstancyjności w toczącym się już postępowaniu. Oznacza to, że co do zasady postępowanie odwoławcze winno zostać rozpoznane w oparciu o ten sam stan faktyczny i materiał dowodowy, jakie były przedmiotem oceny organu I instancji. W przeciwnym razie rozpoznanie odwołania przez organ II instancji nastąpiłoby z naruszeniem omawianej zasady, bo pozbawiałoby stronę postępowania prawa do rozpoznania przez organ administracyjny tej samej sprawy w oparciu o te same okoliczności i dowody. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że uchybienia art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a. jakie nastąpiły na etapie postępowania przed organem I instancji uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Należy stwierdzić, że w tym zakresie zostały uwzględnione zarzuty odwołania, które dotyczyły właśnie kwestii niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Strona postępowania przedstawiła bowiem nowe dowody i okoliczności, które nie były przedmiotem oceny organu I instancji, w tym dotyczące kwestii rzeczywistego składu i właściwości produktu o nazwie "H.". Dlatego Sąd zasadnie stwierdził, że z uwagi na wynikający z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o produktach biobójczych zakres postępowania w zestawieniu z nowymi okolicznościami i dowodowymi, sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Nie mogło zatem dojść w okolicznościach niniejszej sprawy do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, skoro rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zasadzie sprzyjało realizacji tej zasady, bowiem jak zasadnie podniosła to w odwołaniu strona skarżąca kasacyjnie, ocena organu I instancji oparta była na niedokładne wyjaśnionym stanie faktycznym. Z powyższego wynika, że Sąd prawidłowo ocenił działania organu odwoławczego. W niniejszej sprawie organ ten na podstawie art. 140 K.p.a. prawidłowo odpowiednio zastosował art. 7, art. 11 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., które to przepisy związane są z realizacją innej podstawowej zasady postępowania – zasady prawdy obiektywnej. Realizacja tej zasady powinna jednak nastąpić w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Jeżeli przed organem I instancji doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie zachodzą podstawy do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym, o jakim mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Skoro, jak wykazała to na etapie postępowania odwoławczego strona skarżąca kasacyjnie, nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy, to brak było konieczności do odniesienia się do zarzutów odwołania odnoszących się do naruszenia art. 10 § 1 i art. 108 § 1 K.p.a. Sąd zasadnie ocenił, że nierozpatrzenie wszystkich zarzutów w tych okolicznościach nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd podzielił zatem zarzuty skargi wskazując, że doszło do naruszenia prawa, jednak z uwagi na treść art. 138 § 2 K.p.a. istotne są tylko te zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. można mówić o określonej gradacji zarzutów. Ze swej istoty przepis ten może mieć bowiem zastosowanie nie w każdym przypadku wykazanych naruszeń norm postępowania, ale wtedy gdy te naruszenia, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mają istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec stwierdzonych naruszeń dotyczących naruszenia stanu faktycznego wykazane naruszenia art. 10 § 1 i art. 108 K.p.a. nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto w warunkach stwierdzenia przez organ odwoławczy wad postępowania, które bezpośrednio dotyczyły ustaleń stanu faktycznego sprawy, organ ten nie mógł odnieść się do pozostałych zarzutów odwołania a dotyczących naruszenia prawa materialnego. Skuteczne rozpatrzenie zarzutu naruszenia prawa materialnego mogłoby bowiem nastąpić w sytuacji niekwestionowanego przez stronę postępowania stanu faktycznego, który to warunek w niniejszej sprawie nie został spełniony. W innym wypadku doszłoby w zasadzie do wydania hipotetycznego rozstrzygnięcia i pozbawienia organu I instancji swobodnej oceny zgromadzonego ponownie w sprawie materiału dowodowego. Dokonanie takiej oceny stałoby w opozycji do ww. zasady prawdy obiektywnej, której jednym z elementów jest właśnie wymóg swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd prawidłowo zatem uznał, że odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne. Z tych też względów Sąd wskazał, że przedwczesny był dobór trybu postępowania wynikający z norm prawa materialnego. Ponadto, jeżeli strona postępowania, jak twierdzi w skardze kasacyjnej, przedstawiła nowe dowody nieznane dotychczas organowi I instancji, z których wynika, że przedmiotowy preparat nie ma cech produktu biobójczego, to tym samym zaistniały podstawy do ponownego rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji. Dlatego Sąd zasadnie ocenił, że w tych warunkach decyzja organu I instancji o nakazie wycofania z obrotu i zaprzestania wprowadzenie do obrotu preparatu była przedwczesna. W tych warunkach nie było podstaw do zastosowania przez Sąd i instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co oznacza, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.