II OSK 2130/10

Dnia 26 stycznia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1067/09 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1067/09, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wójt Gminy A. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci E. nr [...] (jako elementu infrastruktury technicznej ogólnopolskiej sieci telefonii cyfrowej sieci E. – stacja bezobsługowa) na działce nr [...] w B., gmina A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpatrzyło odwołania kilkudziesięciu mieszkańców miejscowości, przy czym decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do E. S., D. P., E. P., K. P., A. P., M. N., M. K., G. K., A. K., R. K., J. D., S. P., J. J., S. J., J. S., T. S., T. S., P. S., E. S., E. N., K. N., M. N., H. N., M. S., M. S., P. T., B. T., H. T., R. T., K. T., B. S., M. S. i M. S. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że osoby, które wniosły odwołanie nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w charakterze strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie wnosiły też o dopuszczenie ich do postępowania pierwszoinstancyjnego. Na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), na podstawie której zapadła zaskarżona decyzja, stronami postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są właściciele nieruchomości, na których lokalizowana jest inwestycja. Natomiast mogą nimi być również właściciele nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji ze względu na negatywne oddziaływanie. Stąd stronami postępowania mogą być również właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji (art. 6 ust. 2 ustawy), ale w konkretnych okolicznościach sprawy. Z akt sprawy wynika, że osoby te nie są ani właścicielami nieruchomości, na których inwestycja jest zlokalizowana, ani też nieruchomości przyległych do terenu inwestycji lub znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Osoby te zamieszkują wprawdzie w sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji, jednakże w istocie wyrażają obawy, co do jej wpływu na środowisko i zdrowie ludzi, co nie może być rozważane w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Okoliczności te świadczą o interesie faktycznym, a nie prawnym. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła E. S. W skardze podniosła, że nie udostępniono jej oraz innym osobom wnoszącym odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. W związku z tym nie wiadomo, jaki będzie zasięg oddziaływania stacji i jak emitowane przez nią fale wpłyną na zdrowie mieszkańców i zachowania chronionych zwierząt. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i nieprawidłowe ustalenie jej stanu faktycznego, polegające na błędnym przyjęciu, że nie posiada przymiotu strony, albowiem nie jest właścicielką nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Podniosła przy tym, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano, w jaki sposób obszar ten został ustalony i dlaczego w stosunku do jej nieruchomości uznano, iż nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania tejże inwestycji, chociaż nieruchomość ta położona jest w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji. Tym samym zaniechano wyczerpującego poinformowania skarżącej o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję. Wyjaśniła nadto, iż od dnia 18 marca 2008 r. jest współwłaścicielką nieruchomości gruntowej o powierzchni 1,39 ha (działki nr [...] i [...]), położonej we wsi B., w gminie A. w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, związku przejawiającego się w tym, że decyzja wydana w tym postępowaniu może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji o tym, czy projektowane przedsięwzięcie oddziałuje na określoną nieruchomość decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Organ administracji winien zatem zbadać, czy, a jeśli tak, to jak daleko, sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jaki będzie charakter tego oddziaływania. Ma to przede wszystkim służyć ochronie interesów właścicieli działek sąsiednich, a także uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej. Prawidłowe ustalenie stron tego postępowania jest tym bardziej istotne, że zgodnie z art. 53 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach, uzgodnieniach dokonywanych w trybie art. 106 k.p.a., o których mowa w ust. 4 tego przepisu, i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jednakże inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Kwestia prawidłowego ustalenia i zawiadomienia wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu, a także doręczania im wydanych w jego toku rozstrzygnięć, w tym postanowień uzgadniających, ma niewątpliwie znaczenie z punktu widzenia uprawnień przyznanych stronie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz unormowań szczególnych przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym w sytuacji, gdy tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie – odwołanie składa osoba nie będąca uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien, zdaniem Sądu pierwszej instancji, samodzielnie ustalić, czy zasięg oddziaływania inwestycji obejmować może również nieruchomości autora odwołania. W konsekwencji powinien również dokonać oceny prawidłowości poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń dotyczących tego kto może i powinien być stroną tego postępowania, co może mieć istotny wpływ na wynik postępowania odwoławczego. Sąd uznał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika na jakiej podstawie organ odwoławczy ustalił, że skarżąca nie jest ani właścicielem nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ani nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej, ani znajdującej się w obszarze jej oddziaływania. Nie wiadomo również, na jakiej podstawie organ ten stwierdził, że: "nieuprawnione byłoby uznanie, że skarżona decyzja narusza prawa bądź nakłada na te osoby jakiekolwiek obowiązki", skoro następnie przyznał, iż osoby, w stosunku, do których została wydana zaskarżona decyzja, zamieszkują w sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał w sposób wystarczający okoliczności świadczących o tym, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony, przez co w zasadzie uniemożliwił jakąkolwiek weryfikację tego stanowiska, a w konsekwencji tego również kontrolę jego prawidłowości, dokonywaną przez sąd administracyjny. To zaś prowadzić musi do wniosku, iż organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń w celu wyjaśnienia elementarnej w sprawie kwestii, czy skarżącej przysługuje przymiot strony. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie 174 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej P.p.s.a., zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., polegające na uchyleniu decyzji w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w uzasadnieniu decyzji Kolegium oraz poprzez nieuzasadniony zarzut, że Kolegium nie przeprowadziło stosownego postępowania wyjaśniającego, czym naruszyło przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., 2) art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez przyjęcie okoliczności przedstawionych przez skarżącą na etapie postępowania sądowego, które nie były przedmiotem wniosku skarżącej ani nie były podnoszone przez nią w toku postępowania przed Kolegium, W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie, gdyby ten wniosek nie ostał się, przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że E. S. w toku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym nie przedstawiła dowodów potwierdzających, że jest właścicielką nieruchomości położonych w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji. Jej nazwisko nie figurowało na liście osób będących właścicielami nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. O okoliczności bycia współwłaścicielką nieruchomości położonych na terenie wsi B. poinformowała dopiero w piśmie procesowym z dnia 26 maja 2010 r., a zatem nawet nie w skardze na decyzję Kolegium. Ten argument zgłoszony w toku przewodu sądowego był spóźniony i nie mógł mieć wpływu na wynik postępowania odwoławczego. W ocenie autora skargi kasacyjnej wskazane przez skarżącą nieruchomości położone są w znacznej odległości od terenu inwestycji. Z kolei z przedstawionej przez inwestora charakterystyki wynikało, że projektowana inwestycja celu publicznego nie należała do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik E. S. wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o przyznanie pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, które nie zostały zapłacone w całości lub części. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę w pełni podtrzymano stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) - dalej P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. W myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego za chybiony uznać należy zarzut skargi naruszenia art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Subiektywne odczucie skarżącego kasacyjnie, że zapadłe rozstrzygniecie nie jest zgodne z przepisami prawa, nie stanowi podstawy do skutecznego wzruszenia zaskarżonego wyroku. W procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organ nie ustalił wszystkich istotnych do załatwienia sprawy okoliczności faktycznych, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie ma waloru kompletności, zaś jego ocena nosi znamiona dowolności. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wskazał w sposób wystarczający okoliczności świadczących o tym, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony, przez co w zasadzie uniemożliwił jakąkolwiek weryfikację tego stanowiska, a w konsekwencji również kontrolę jego prawidłowości, dokonywaną przez sąd administracyjny. Sąd zatem prawidłowo stwierdził, że organ nie poczynił żadnych ustaleń w celu wyjaśnienia istotnej w sprawie kwestii, a mianowicie, czy E. S. przysługuje, w świetle art. 28 k.p.a., przymiot strony. W sytuacji, gdy tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, odwołanie składa osoba niebędąca uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji, organ odwoławczy, jako organ ponownie rozpatrujący sprawę, powinien samodzielnie ustalić, czy zasięg oddziaływania inwestycji obejmować może również nieruchomości autora odwołania. W konsekwencji powinien dokonać oceny prawidłowości poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń dotyczących tego, kto może i powinien być stroną tego postępowania, co może mieć wpływ na wynik postępowania odwoławczego. Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 P.p.s.a. poprzez przyjęcie okoliczności przedstawionych przez skarżącą dopiero na etapie postępowania sądowego. Sąd administracyjny ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę zgodnie z art. 133 P.p.s.a., po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy administracyjnej, lecz ustala, czy zebrany i znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. Naruszenie przepisu art. 133 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. Także samodzielne ustalenie przez sąd administracyjny stanu faktycznego sprawy w oparciu o dowody i fakty, które zaistniały po dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie mogły być znane temu organowi, który wydał decyzję administracyjną, stanowi naruszenie art. 133 P.p.s.a. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, nie naruszył granic wskazanych w art. 133 P.p.s.a. Przy ustaleniu stanu faktycznego nie oparł się bowiem na dokumencie złożonym przez skarżącą dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego w postaci odpisu z księgi wieczystej. Również w rozważaniach prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do wspomnianego odpisu. Nie budzi zatem wątpliwości, że zarzucone w skardze kasacyjnej wydanie wyroku z przekroczeniem granic określonych w art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku. Trzeba mieć również na uwadze, że rozpoznając sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w chwili podjęcia rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 134 P.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W aktach sprawy znajduje się pismo E. S. z dnia 4 czerwca 2009 r. wskazujące, że złożone listy imienne, zawierające także jej nazwisko, dotyczą zarówno właścicieli, jak i niewłaścicieli nieruchomości położonych we wsi B., gdzie planowana jest inwestycja. Mimo tej informacji organy administracji orzekające w sprawie nie podjęły działań zmierzających do ustalenia, czy skarżącej przysługuje prawo własności nieruchomości, czy też nie. Dane te nie posłużyły Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do rozważań na temat zasięgu oddziaływania inwestycji i wyjaśnienia statusu stron. Ogólnikowe odwołanie się przez organ II instancji "do akt sprawy organu pierwszej instancji" na pewno nie spełniało wymagań określonych przez art. 107 § 3 k.p.a., co świadczy o braku obiektywnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia próby przekonania skarżącej, odnośnie trafności wydanej decyzji. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę oddalił, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi E. S. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.