I SA/Wa 2013/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej H. L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1954 r. [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wywłaszczyło na rzecz Państwa, z przeznaczeniem na cele Dyrekcji [...] w K., nieruchomość położoną w K. przy ul. [...], objętej [...] (KW. Nr [...]), oznaczoną jako [...] o pow. [...] m2 stanowiącą współwłasność E. O. i H. O. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 12 stycznia 1954 r. wystąpiła H. L., z domu O., była współwłaścicielka wywłaszczonej nieruchomości o pow. [...] m2. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1954 r. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, iż Dyrekcja [...] w K., jako jednostka strukturalna przedsiębiorstwa "[...]" prowadzonego z uwzględnieniem potrzeb Państwa i interesów gospodarstwa społecznego, wystąpiła z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości w zakreślonym prawem terminie. W ocenie organu nadzoru przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości było związane z realizacją zadań pocztowych. Wypełniało więc przesłanki wywłaszczenia określone w dekrecie z dnia 7 kwietnia 1948 roku o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945, wobec czego brak jest podstaw do twierdzenia, iż wywłaszczenie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. H. L. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. We wniosku podniosła, że organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie zaniechał wyczerpującego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy, naruszając tym samym art. 7 K.p.a. Ponadto organ nadzoru błędnie przyjął, iż w orzeczeniu o wywłaszczeniu oznaczono cel wywłaszczenia, podczas gdy organ wywłaszczeniowy wydając orzeczenie wskazał jedynie na czyją rzecz ono nastąpiło. Nie jest też prawdą, zdaniem wnioskodawczyni, że nie jest konieczne dokładne wyjaśnienie celu wywłaszczenia i planowanych prac na nieruchomości. W uzasadnieniu wskazała również, iż niemożliwym było złożenie wniosku o wywłaszczenie do dnia 31 grudnia 1950 r., wobec czego rażąco naruszony został art. 3 ust. 1 dekretu wywłaszczeniowego z 7 kwietnia 1948 r. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu Minister Infrastruktury podał, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz. U. nr 20, poz. 138 – dalej: dekret) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., nr 4, poz. 25). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje łączne spełnienie trzech przesłanek, a mianowicie oczywistość naruszenia przepisu prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu, charakter naruszenia oraz implikacje naruszenia przepisu w sferze ekonomicznej i gospodarczej. Na potwierdzenie tego twierdzenia Minister przywołał liczne wyroki Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i WSA w Warszawie. W konsekwencji stwierdził, iż elementarne znaczenie w niniejszej sprawie ma ocena spełnienia materialnych i formalnych przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia wskazanych w dekrecie. Dokonanie zgodnego z prawem wywłaszczenia nieruchomości, w oparciu o przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., wymagało łącznego spełnienie trzech przesłanek. Po pierwsze nieruchomość musiała zostać zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele określone w art. 2 pkt 1 dekretu. Po drugie, musiała się ona znajdować w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Po trzecie, musiała ona być w momencie wywłaszczenia użytkowana na cele wymienione w art. 2 pkt 1. Powołany wyżej przepis dekretu wymieniał następujące cele zajęcia – cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, cele wojskowe, pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, pod zalesienia lub na melioracje oraz inne cele użyteczności publicznej. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na wniosek Dyrekcji [...] w K. Z uwagi na fakt, iż organowi nie udało się odnaleźć tego wniosku, nie sposób bezspornie ustalić, kiedy został on złożony do właściwego wojewody. Jednakże, jak wynika z przesłanej przez Archiwum Akt Nowych w W. dokumentacji archiwalnej (m. in. z pism z dnia 3 grudnia 1949 r. oraz z dnia 16 grudnia 1949 r.), Minister [...] zatwierdził wniosek Dyrekcji [...] w K. o wywłaszczenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w K., jako spełniający przesłanki wskazane w przepisach dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, jakoby fakt zatwierdzenia wniosku przez właściwego ministra dopiero w grudniu 1949 r. stanowił dowód na to, iż wniosek nie został złożony przed grudniem 1949 r., Minister wskazał, iż wniosek z całą pewnością nie został złożony przed grudniem 1949 r., ale jak wynika z pisma Ministerstwa [...] w W. z dnia 5 grudnia 1949 r. sprawa miała charakter pilny. Ministerstwo [...] zwróciło, przy piśmie z dnia 16 grudnia 1949 r., do Dyrekcji [...], zatwierdzony przez właściwego ministra wniosek wywłaszczeniowy. Mając na uwadze fakt, iż podmiot wywłaszczający poinstruowany został o konieczności załatwienia sprawy w trybie pilnym, zasadnym jest uznanie, iż zatwierdzony przez właściwego ministra wniosek wywłaszczeniowy złożony został w terminie zakreślonym przepisem art. 3 ust. 1 dekretu. Nadanie sprawie wywłaszczeniowej sygnatury, ze wskazaniem roku 1953, w ocenie organu może dowodzić jedynie faktu, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. dopiero w roku 1953 podjęło pierwsze czynności dotyczące postępowania wywłaszczeniowego, co w żaden sposób nie przesądza definitywnie, jak na to wskazuje strona, o złożeniu wniosku po upływie terminu określonego w art. 3 ust 1 dekretu. Z akt sprawy, a w szczególności z pisma Dyrekcji [...] w K. z dnia 6 kwietnia 1950 r. wynika, iż zwłoka w podejmowaniu czynności przez organ wywłaszczeniowy w okresie od 1949 r. do 1953 r. spowodowana była negocjacjami prowadzonymi pomiędzy Dyrekcją [...], Państwową [...], które dotyczyły zagospodarowania parceli stanowiącej współwłasność E. i H. O. Dodatkowo kwestię zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości komplikowała planowana przez Oddział Planowania Zarządu Miejskiego budowa [...] prowadzącej do przyszłego [...] w K. Nie miało to jednak wpływu na złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Wobec powyższego za słuszne Minister uznał twierdzenie zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 20l0 r., iż wbrew stanowisku wnioskodawcy, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje na złożenie wniosku wywłaszczeniowego z naruszeniem terminu określonego w art. 3 ust. 1 dekretu, a jedynie dowodzi faktu rozpoczęcia czynności wywłaszczeniowych przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w 1953 r., po wyjaśnieniu kwestii spornych między Dyrekcją [...], Państwową [...]. Bez względu na powyższe, zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 K.p.a. zakłada, iż nie jest możliwe domniemanie zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Zasada trwałości decyzji administracyjnej sprawia, że wszelkie wątpliwości odnośnie legalności zaskarżonego orzeczenia muszą być interpretowane na rzecz pozostawienia go w obrocie prawnym. Stanowisko takie potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 178/08. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość zajęta została w czasie wojny przez [...] (od [...] września 1939 r. do [...] stycznia 1945 r. – w związku z [...] do K. [...]) oraz bezpośrednio po jej zakończeniu na cele [...]. Wskazuje na to oświadczenie przedstawiciela Dyrekcji [...] w K. złożone do protokołu spisanego w dniu [...] marca 1953 r. W protokole zawarta została również wzmianka o wybudowaniu na przedmiotowej nieruchomości [...], które służyły Dyrekcji [...] do chwili ich przeniesienia. Powyższe ustalenia potwierdza również pismo Dyrekcji [...] z dnia 9 grudnia 1949 r. skierowane do Ministerstwa [...], z którego wynika, iż w czasie [...] przedmiotowa nieruchomość użytkowana przez [...], po wyzwoleniu przejęta została przez [...], która realizowała zadania z zakresu [...], a więc zadania użyteczności publicznej – z uwzględnieniem potrzeb Państwa i interesów gospodarstwa społecznego. Sądowe przywrócenie posiadania majątku opuszczonego, na rzecz E. O. i H. O., przed dniem 16 kwietnia 1948 r. (data wejścia w życie przepisów dekretu), o którym mowa w piśmie Dyrekcji [...] z dnia 9 grudnia 1949 r., nie uzasadnia, wbrew twierdzeniu skarżącej, faktu władania przez wywłaszczonych nieruchomością w dniu wejścia w życie dekretu. Przepis art. 6 ust. 1 i 2 dekretu stanowi bowiem, iż niemożliwe było przywrócenie posiadania majątku opuszczonego, którego wywłaszczenie jest dopuszczalne na zasadzie art. 1. Wykonanie orzeczeń sądowych o przywróceniu posiadania, zapadłych przed wejściem w życie dekretu, ulegało zawieszeniu na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Tym samym Minister uznał, iż skuteczne wprowadzenie właścicieli w posiadanie nieruchomości, nawet na podstawie już zapadłych orzeczeń sądów, zostało przepisami dekretu wyłączone. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują ponadto, iż nie zachodziła konieczność złożenia wniosku (o zawieszenie wprowadzenia w posiadanie) z uwagi na fakt, iż wnioskodawca wywłaszczenia otrzymał informację o "wyjeździe E. i H. O. w nieznanym kierunku". Niemniej wskazać należy na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, iż "przepisy o wywłaszczeniu miały pierwszeństwo przed przepisami o przywróceniu posiadania majątków opuszczonych" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.05.1998 r. sygn. akt IV SA 1611/97, LEX nr 45928). Oznacza to, iż jakkolwiek współwłaścicielkom przedmiotowej nieruchomości przywrócono sądownie posiadanie majątku opuszczonego, to mając na względzie spełnienie przesłanek wywłaszczeniowych z dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku, wywłaszczenie nieruchomości odbyło się zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem. Słusznie zatem uznano w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r., iż spełnione zostały obie przesłanki, określone w art. 1 ust. 1 dekretu, a mianowicie zajęcie nieruchomości nastąpiło w okresie wojny na cel powszechny i ogólnie dostępny dla całego społeczeństwa, jak również w dniu 16 kwietnia 1948 r. nieruchomość znajdowała się we władaniu przedsiębiorstwa państwowego, bowiem nieruchomość użytkowana była nieprzerwanie od czasu zakończenia wojny przez [...] – Dyrekcję [...] w K. i jej jednostki pomocnicze. Ponadto zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości na powyższe cele było zgodne z planami zagospodarowania miasta K., co potwierdza stanowisko Biura Regionalnego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w K., podjęte w porozumieniu z Wydziałem Planowania Miast i Osiedli Urzędu Wojewódzkiego w K., a wyrażone w piśmie z dnia 20 stycznia 1950 r. skierowanym do Dyrekcji [...] w K. Zaskarżonemu orzeczeniu wywłaszczeniowemu nie sposób zarzucić również naruszenia procedury wywłaszczeniowej, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu strony poinformowane zostały pismem z dnia 27 lutego 1953 r., wywieszonym na tablicy urzędowej w okresie od [...] marca 1953 r. do [...] marca 1953 r., o postępowaniu wywłaszczeniowym oraz dochodzeniu komisyjnym. Odnosząc się do zarzutu skarżącej odnośnie niewskazania w zaskarżonym orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. celu, na jaki wywłaszczono nieruchomość, Minister podniósł, iż jak wynika z treści orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1954 r. wywłaszczenie nastąpiło "na rzecz Państwa, na cele Dyrekcji [...] w K.". Wniosku wywłaszczeniowego brak jest w aktach sprawy, jednakże określony w nim cel wywłaszczenia ustalić można na podstawie pisma Dyrekcji [...] z dnia 6 kwietnia 1950 r., gdzie na wstępie wskazano, iż wywłaszczenie służyć miało m. in. [...] dla [...], rozbudowie składnicy materiałów [...]. A zatem również w powyższym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia. Reasumując Minister Infrastruktury stwierdził, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można mówić w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ocenianej z punktu widzenia jej legalności pozostaje w oczywistej sprzeczności z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem prawa, na podstawie którego decyzja ta została wydana oraz w sytuacji, gdy ustalenia organu wydającego ocenianą decyzję nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Organ nadzoru ponownie rozpatrując sprawę nie stwierdził istnienia w zaskarżonym orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1954 r. którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. L., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z następującymi przepisami dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r.: - art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 lit. f dekretu, gdyż w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. wywłaszczona nieruchomość nie była zajęta na cele użyteczności publicznej; - art. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu, gdyż wywłaszczona nieruchomość nie była w dniu wydania orzeczenia PWRN użytkowana na w/w cele; - art. 2 pkt 2 dekretu, gdyż wywłaszczona nieruchomość nie była ani częściowo ani całkowicie zagospodarowana z funduszy publicznych, ani nie przewidywano jej zagospodarowania w pierwszej kolejności planu; - art. 3 ust. 1 dekretu, gdyż ubiegający się o wywłaszczenie nie złożył wniosku przed dniem 31 grudnia 1950 r.; - art. 4 dekretu w zw. z art. 22 § 2 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 roku – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86, poz. 776), gdyż orzeczenie PWRN nie wskazywało konkretnego celu wywłaszczenia. Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności zaś polegające na niezbadaniu i nierozpatrzeniu wszystkich przesłanek wymaganych do wydania orzeczenia PWRN o wywłaszczeniu nieruchomości. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m. in., że organ administracyjny w zaskarżonej decyzji uznał, iż skoro w okresie [...] K. (tj. od dnia [...] września 1939 r. do dnia [...] stycznia 1945 r.) przedmiotowa nieruchomość była zajęta przez [...], a po wkroczeniu do K. [...] – przez [...], to została spełniona przesłanka określona w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 lit. f dekretu, a w konsekwencji orzeczenie PWRN nie jest obarczone wadą powodującą konieczność stwierdzenia jego nieważności. Zdaniem skarżącej rozumowanie organu administracyjnego w zaskarżonej decyzji jest błędne z dwóch istotnych przyczyn. Po pierwsze, błędna jest interpretacja, iż skoro nieruchomość została zajęta przez podmiot zajmujący się z założenia działalnością społecznie użyteczną (co jest niewątpliwe w przypadku [...], a może być sporne w przypadku [...], jako podmiotu działającego przede wszystkim na rzecz [...]), to świadczy to per se, iż została zajęta na cel użyteczności publicznej. O spełnieniu przesłanki zajęcia na cel użyteczności publicznej decyduje bowiem konkretny cel zajęcia konkretnej nieruchomości, a nie ogólne zadania podmiotu dokonującego zajęcia. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał poprzestać na wymogu zajęcia nieruchomości przez podmiot prowadzący działalność publiczną, wprowadziłby wyłącznie przesłankę podmiotową (w postaci wskazania podmiotów, na jakich rzecz zajęcie mogłoby nastąpić, aby wywłaszczenie było dopuszczalne), a nie przedmiotową (w postaci wskazania celu, na jaki zajęcie mogłoby nastąpić, aby wywłaszczenie było dopuszczalne). Powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym samo zajęcie nieruchomości przez [...] nie oznacza zajęcia na cel użyteczności publicznej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r., SA/Wa 1226/09). Aby powyższa przesłanka była spełniona jest więc niezbędne, by na wywłaszczonej nieruchomości była prowadzona działalność nakierowana na użyteczność publiczną. Po drugie, błędna jest interpretacja, iż zadaniami użyteczności publicznej to zadania "z uwzględnieniem potrzeb Państwa i interesów gospodarstwa społecznego" (s. 7 zaskarżonej decyzji). Cele użyteczności publicznej winny być interpretowane wąsko i wiązać się ze słownikową definicją słowa "publiczny", oznaczający "dotyczący ogółu, służący ogółowi, przeznaczony dla wszystkich". To, że dany cel leży w interesie Państwa nie oznacza równocześnie, iż zaspokaja zbiorowe potrzeby społeczne i służy ogółowi. Fakt umiejscowienia na wywłaszczonej nieruchomości [...] wyklucza, zdaniem skarżącego, uznanie, iż doszło do zajęcia przedmiotowej nieruchomości na cel użyteczności publicznej w rozumieniu dekretu. Nie sposób bowiem uznać faktu korzystania z [...] za działalność mającą na celu korzyść ogółowi społeczeństwa. Taka działalność służyła tylko i wyłącznie wąsko rozumianym interesom gospodarczym [...]. Poza tym zgodnie z art. 2 pkt 2 dekretu, aby wywłaszczenie nieruchomości było możliwe niezbędne było spełnienie przesłanki, aby nieruchomość była "nadal użytkowana na cele" wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów była przewidziana na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu. Sformułowanie "nadal użytkowana na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu" oznacza, iż wywłaszczana nieruchomość winna być w dniu wydania orzeczenia PWRN użytkowana na w/w cele. Ta przesłanka wywłaszczenia nieruchomości nie była bez wątpienia spełniona. Z protokołu komisyjnego z dnia [...] marca 1953 r. jednoznacznie wynika, iż nieruchomość była niezabudowana i w żaden sposób niezagospodarowana. [...] nie znajdowały się na przedmiotowej nieruchomości od 1952 r. Nic nie wskazuje na to, aby do dnia wydania orzeczenia PRWN stan nieruchomości zmienił się, o czym niezbicie świadczy brak kolejnego dochodzenia komisyjnego i traktowania protokołu z dnia [...] marca 1953 r. jako wskazującego aktualny stan faktyczny. Nie sposób zaś twierdzić, iż nieruchomość całkowicie niezagospodarowana spełnia przesłankę wykorzystania jej na cele użyteczności publicznej. Wywłaszczona nieruchomość nie była również w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów przewidziana na cele użyteczności publicznej. Powyższe "planowane przeznaczenie" należy bowiem rozumieć formalnie, jako zaplanowanie przeznaczenia w aktach administracyjnych o odpowiedniej treści. Nie można zaś za równoznaczne traktować – tak jak to czyni Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji – "zaplanowanie" w nieformalnych pismach organów administracyjnych, przesyłanych między sobą. Minister Infrastruktury ustalił bowiem, iż organy administracyjne "planowały" przeznaczyć przedmiotową nieruchomość na w/w cele. Zaplanowanie w rozumieniu dekretu nie może być jednak rozumiane potocznie, jako "przewidywanie podjęcia jakiegoś działania". Byłaby to bowiem przesłanka nieweryfikowalna. W praktyce niemożliwe byłoby ustalenie jej niespełnienia. Minister Infrastruktury nie sięgnął w ogóle do aktów planowania, nie badając, czy omawiana przesłanka była w rzeczywistości spełniona. Ponadto wywłaszczona nieruchomość nie została w żaden sposób zagospodarowana z funduszy publicznych. W chwili wydawania orzeczenia PWRN była ona nieruchomością niezabudowaną i niezagospodarowaną. Skarżąca szeroko uzasadnia też twierdzenie, że wniosek o wywłaszczenie nie został złożony w terminie określonym w art. 3 ust. 1 dekretu, wychodząc z założenia, że brak wniosku w aktach i nadanie sprawie sygnatury oznaczonej rokiem 53 może wskazywać, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte złożeniem wniosku w 1953 r. Skarżąca nie zgadza się też z organem, iż cel wywłaszczenia nie musiał być wskazany w orzeczeniu PWRN, lecz mógł wynikać z dokumentacji sprawy. Orzeczenie PWRN było bowiem aktem ostatecznie konkretyzującym sprawę administracyjną, a cel wskazywany w postępowaniu nie musi być tożsamy z celem w jakim ostatecznie wywłaszczono nieruchomość. Brak celu wywłaszczenia jest istotną wadą. Pozbawia bowiem możliwości kontroli poprawności orzeczenia PWRN w toku instancji, od którego to orzeczenia przysługiwało stronom odwołanie do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. W końcu Minister Infrastruktury, zdaniem skarżącej, nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. W szczególności zaś nie podjął prób odnalezienia wniosku o wywłaszczenie, nie przeanalizował planów zagospodarowania nieruchomości oraz zagospodarowania jej z funduszy publicznych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co nstępuje. W ocenie sądu skarga ma usprawiedliwione podstawy. Orzeczenie o wywłaszczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1954 r., będące przedmiotem postępowania nadzorczego, jak wynika z jego treści, zostało wydane w oparciu o art. 1, art. 2 pkt 1) lit. f) i art. 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm. – dalej: dekret). Przepisy art. 1 i 2 powyższego dekretu miały następujące brzmienie: Art. 1. 1. Dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1) i znajdujących się w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. 2. Dopuszczalne jest także wywłaszczenie nieruchomości, zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i przewidzianych w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa. 3. Wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. Art. 2. Wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które: 1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej, 2) są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu. Sąd podziela stanowisko skarżącej, iż z treści przytoczonych przepisów wynika, że wywłaszczenie w trybie tego dekretu mogło nastąpić tylko przy kumulatywnym spełnieniu następujących przesłanek: 1. wywłaszczana nieruchomość winna być w okresie od dnia 1 września 1939 roku do dnia 9 maja 1945 roku zajęta na cele określone szczegółowo w art. 2 pkt 1 dekretu (art. 1 ust. 1 dekretu), 2. wywłaszczana nieruchomość winna być w dniu wejścia w życie dekretu w życie, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 roku, we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych (art. 1 ust. 1 dekretu), 3. wywłaszczana nieruchomość winna być "nadal" (tj. w dniu wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu) użytkowana na cele określone szczegółowo w art. 2 pkt 1 dekretu, względnie w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów winna być przewidziana na cele określone szczegółowo w art. 2 pkt 1 dekretu (art. 2 pkt 2 dekretu), 4. wywłaszczana nieruchomość winna zostać częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszy publicznych, względnie też jej zagospodarowanie winno być przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu (art. 2 pkt 2 dekretu). W niniejszej sprawie wywłaszczenie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] nastąpiło na wniosek Dyrekcji [...] w K., "z przeznaczeniem na cele" owej Dyrekcji (cytat z orzeczenia o wywłaszczeniu), przy czym w uzasadnieniu zrównano to przeznaczenie z celami użyteczności publicznej, o jakich mowa w art. 2 pkt 1) lit f) dekretu. Organ nadzoru ustalił również w zaskarżonej decyzji, że przedmiotowa nieruchomość zajęta została w czasie wojny przez [...] (od [...] września 1939 r. do [...] stycznia 1945 r.) oraz bezpośrednio po jej zakończeniu na cele [...]. Wskazuje na to oświadczenie przedstawiciela Dyrekcji [...] w K. złożone do protokołu spisanego w dniu [...] marca 1953 r. W protokole zawarta została informacja o wybudowaniu na przedmiotowej nieruchomości [...], które służyły Dyrekcji [...] do chwili ich przeniesienia. Dodać do tych ustaleń organu nadzoru należy, że [...] te wybudowane zostały przez [...] ([...], jak określa to wspomniany protokół) i zostały [...] w roku 1946 i 1952. W chwili spisywania protokołu (w dniu [...] marca 1953 r.) nieruchomość była niezabudowana, przy czym nic nie wskazuje na to, aby stan ten uległ zmianie do dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu ([...] stycznia 1954 r.). Zauważyć w związku z tym należy, że orzeczenie o wywłaszczeniu nie określiło w sposób precyzyjny, jaka przesłanka z art. 2 pkt 1) dekretu została uznana za podstawę wywłaszczenia. Użyte w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1954 r. określenie "z przeznaczeniem na cele Dyrekcji [...] w K." nie wskazuje wprost na żadną podstawę zajęcia nieruchomości z art. 2 pkt 1) dekretu. W opisanym stanie faktycznym mogło ono oznaczać (tylko przykładowo i hipotetycznie) zarówno cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej (lit. a), jak i cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa (lit. b). Takie określenie celu zajęcia nieruchomości w sposób rażący narusza art. 2 pkt 1) w zw. z art. 4 ust. 1 dekretu, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę, na co słusznie wskazuje skarżąca, że art. 4 ust. 1 dekretu odsyłał do odpowiedniego stosowania przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. – prawo o postępowaniu wywłaszczeniom (Dz. U. R. P. Nr 86, poz. 776) w brzmieniu ustawy z dnia 30 marca 1939 r. (Dz. U. R. P. Nr 31, poz. 205). Art. 22 § 2 pkt 2 tego rozporządzenia nakazywał zaś podanie celu wywłaszczenia z określeniem rodzaju projektowanych robót. Cel wywłaszczenia musiał zatem nie tylko istnieć w rzeczywistości, ale musiał być także określony w akcie wywłaszczeniowym, w celu weryfikacji działań wywłaszczającego. Uczynienie tego w sposób niejednoznaczny, w sytuacji, gdy mamy do czynienia z indywidualnym aktem prawnym najdalej ingerującym w prawo własności, musi być uznane za rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Nie pozwala bowiem na ustalenie rzeczywistych intencji wywłaszczającego, ani na ich weryfikację z punktu widzenia dopuszczalności wywłaszczenia, co miało wpływ na wynik sprawy. Wskazanie natomiast w podstawie prawnej orzeczenia i w jego uzasadnieniu na art. 2 pkt 1) lit. f) dekretu nie może być uznane za spełnienie przesłanki wywłaszczenia, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem "Redakcja przepisu art. 1 i 2 nie pozwala na przyjęcie, iż dekret posługuje się pojęciem użyteczności publicznej w znaczeniu szerokim, że wylicza cele określone pod lit. a-d jedynie przykładowo, a wyodrębniając pod lit. f w oddzielną grupę cele użyteczności publicznej, obejmuje nimi wszystko to, co za cel taki mogłoby być uznane, a nie zostało wymienione pod lit. a-e. Oznacza to, że cele użyteczności publicznej wskazane pod lit. f muszą być interpretowane wąsko i zawężająco. Mogą to więc być tylko oczywiste cele publiczne, takie jak utworzenie sierocińca, domu samotnej matki, ochronki i temu podobnych instytucji realizujących wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowane" (zob. wyrok NSA z dnia 9.01.2003 r. I SA 2349/00, LEX nr 126804). [...], nawet jeśli służyły prawidłowemu funkcjonowaniu [...], z całą pewnością nie mogą być uznane za "cel użyteczności publicznej", w rozumieniu lit. f) pkt 1) art. 2 dekretu. W ocenie sądu organ nadzoru nie wykazał też, że wywłaszczana nieruchomość – niezabudowana i w żaden inny sposób niezagospodarowana w dniu wydania orzeczenia o wywłaszczeniu ("nadal") – użytkowana była na cele określone w art. 2 pkt 1 dekretu (art. 2 pkt 2 dekretu). Jeśli taki stan faktyczny na nieruchomości istniał w dniu 12 stycznia 1954 r., to jedyną możliwość wywłaszczenia (obok spełnienia przesłanek omówionych wyżej) dawało wykazanie, że w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów nieruchomość jest przewidziana na cele wymienione w pkt 1 i została częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie jej jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu (art. 2 pkt 2 dekretu). Analizując tę przesłankę organ w ogóle nie sięgnął po treść planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu [...] stycznia 1954 r., nie ustalił jaki plan wówczas obowiązywał i jaką miał treść lub w jego braku jakie były wytyczne do planu, a rozstrzygnięcie oparł jedynie na stanowisku Biura Regionalnego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w K. podjętym w porozumieniu z Wydziałem Planowania Miast i Osiedli Urzędu Wojewódzkiego w K., a wyrażonym w piśmie z dnia 20 stycznia 1950 r. skierowanym do Dyrekcji [...] w K. Po pierwsze więc, w ciągu czterech lat, jakie upłynęły od tego pisma do dnia wydania decyzji ustalenia planu, nawet jeśli istniał i jego ustalenia odpowiadały treści pisma, mogły się zmienić, a po wtóre rację ma skarżąca, że zaplanowanie w rozumieniu dekretu nie może być rozumiane potocznie, jako "przewidywanie podjęcia jakiegoś działania" przez organy publiczne (wówczas państwowe). Byłaby to bowiem przesłanka nieweryfikowalna. Dlatego też "planowane przeznaczenie" w rozumieniu dekretu należy odczytywać formalnie, jako zaplanowanie przeznaczenia w aktach administracyjnych wydanych na podstawie właściwych norm prawnych. W tamtym czasie podstawę do planowania przestrzennego (w tym do uchwalania planów miejscowych) stanowił dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), wedle którego "Wszystkie poczynania publiczne i prywatne w zakresie użycia terenu i rozmieszczenia ludności powinny być dostosowane do postanowień planów zagospodarowania przestrzennego" (art. 1). Organ nie wykazał też, jakie środki publiczne i przez kogo zostały zaangażowane w zagospodarowanie nieruchomości. Wszystko to wskazuje na naruszenie przez organ nadzoru art. 7 i art. 77 K.p.a., bowiem w omawianym zakresie nie wyjaśnił on w dostateczny sposób aspektów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a ocena organu co do wykorzystania wywłaszczanej nieruchomości na cel określony w art. 2 pkt 1) dekretu w dniu wydawania orzeczenia o wywłaszczeniu ("nadal"), narusza art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ niewłaściwie ocenił, bo praktycznie bez żadnej analizy, dlaczego uznał wykorzystanie nieruchomości niezabudowanej w dniu wydania orzeczenia za zgodne z celami wymienionymi w art. 2 pkt 1) dekretu i na jakiej podstawie oparł taką ocenę, oraz nie wyjaśnił przesłanek związanych z przeznaczeniem nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwiło mu właściwą ocenę, czy w kwestionowanym orzeczeniu z [...] stycznia 1954 r. doszło do rażącego naruszenia art. 2 pkt 2 dekretu (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W ostateczności, z czterech kumulatywnych przesłanek wywłaszczenia w trybie dekretu, wymienionych na wstępie rozważań, organ nadzoru wykazał jedynie drugą, czyli władanie wywłaszczaną nieruchomością przez Skarbu Państwa, związek samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstwo państwowe (art. 1 ust. 1 dekretu), w dniu wejścia w życie dekretu. Na koniec sąd zauważa, że wobec braku w aktach sprawy wniosku o wywłaszczenie, nie sposób jednoznacznie przesądzić, na podstawie innych dowodów zgromadzonych w aktach, czy został on złożony z naruszeniem art. 3 ust. 1 dekretu, tj. po dniu 31 grudnia 1950 r. Skoro tak, to nie można domniemywać, jak czyni to skarżąca, rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 dekretu. Aby orzec o rażącym naruszeniu prawa, należy mieć pewność, co do okoliczności faktycznych, istotnych dla ustalenia przesłanki rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie takiej pewności mieć nie można, w szczególności nie można oprzeć się na założeniu, że o dacie złożenia wniosku przesądza sygnatura, pod jaką sprawa była prowadzona. W tej sytuacji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach (z uwzględnieniem zmiany w strukturze organu) na podstawie art. 200 P.p.s.a.