II SA/Gd 98/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. M. i J. M. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 18 maja 2009 r. Wójt Gminy K. odmówił A. i J. M. wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na działce nr [...] położonej w K. B., gm. K., z uwagi na brak spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ ustalił, że teren planowanej inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Najbliższą drogą publiczną jest droga powiatowa nr 1502G ul. M. w D.. Dostęp do drogi publicznej możliwy jest poprzez wewnętrzne drogi gminne nr ewid. 398/3, 475, poprzez tereny działek rolnych nr 407/13 i nr 410/2 stanowiących własność Gminy K., teren drogi wewnętrznej stanowiącej własność osób fizycznych i Gminy K. nr 401/1 oraz teren drogi wewnętrznej stanowiącej własność osób fizycznych nr 517/47. Wnioskodawcy wzywani nie przedłożyli umów służebności przejazdu i przechodu dla każdoczesnego właściciela działki nr [...] przez tereny działek 401/1, 408/2, 411, 407/13, 410/2 położonych w miejscowości D. oraz 517/47, 518, 521/13 położonych w K.B. dla potrzeb korzystania z terenu działki nr [...], jako działki z zabudową letniskową. Wewnętrzne drogi gminne nr 398/3, 475 nie zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych. Nadto, organ wyjaśnił, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki występuje zabudowa letniskowa - samowole budowlane na działkach nr 522/1, 523/1, 523/27, 523/26, 523/2, 523/4, 522/6, 523/23, 522/7, 521/5 i 521/6. Organ nadzoru budowlanego wydał ostateczne decyzje o nakazie rozbiórki obiektów budowlanych znajdujących się na położonych w obszarze analizowanym działkach nr 521/5, 521/6, 522/1, 522/7, 522/8, 523/2, 523/3 i 523/22. Natomiast w stosunku do położonych w obszarze analizowanym działek nr 511/1, 521/4, 521/6, 522/4, 5222/5, 523/1, 523/2, 523/3, 523/4, 523/21, 523/23, 523/24, 523/25, 523/26, 523/27 i 518 prowadzone są postępowania administracyjne w sprawie nielegalnej zabudowy. Tym samym, jak wskazano, zabudowa ta nie stanowi dobrego sąsiedztwa dla działki nr [...]. Rozpoznając odwołanie A. i J. M. decyzją z dnia 19 listopada 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Działka nr 475, jest drogą gminną, ale nie ma statusu drogi publicznej, gdyż nie uzyskała dotąd takiej kwalifikacji. Organ drugiej instancji wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że działka nr 475 uzyska status drogi publicznej, to i tak działka skarżących nr [...] oddzielona jest od tej drogi szeregiem działek, które nie są obciążone służebnością przechodu i przejazdu dla działki skarżących. Organ pierwszej instancji dokładnie ustalił, na których działkach powinna być ustanowiona służebność i wezwał skarżących do przekazania dowodów ustanowienia takiej służebności. Skarżący jednak bezpodstawnie obowiązek ten starają się przenieść na gminę, która miałaby przejąć ustawowo i z urzędu działki, które umożliwiłyby im dojazd do ich działki. Organ wskazał, iż żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawnia i nie zobowiązuje gminy do przejmowania wydzielonych dróg wewnętrznych powstałych wskutek podziału i nadania im statusu dróg publicznych gminnych. Organ wskazał, iż wobec niespełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy nie są spełnione wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy, niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na powyższą decyzję złożyli A. i J. M. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną interpretację art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu skargi, odnośnie naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że pojęcie drogi publicznej zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, należy rozumieć jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony, gdy na przedmiotową działkę można dostać się z drogi publicznej. Zarzucono, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do drogi nr 475, która prawnie istnieje, co potwierdzają mapy, na których jest oznaczona symbolem dr i jest ona drogą gminną ogólnie dostępną. Do drogi nr 475 skarżący mają dostęp poprzez zawarte umowy cywilno - prawne użyczenia. Mając dostęp do drogi nr 475 mają oni zatem bezpośredni dostęp do drogi powiatowej 476, będącej główną ulicą w D.. Powołany przepis nie przesądza o formie oraz podstawie prawnej dostępu do drogi publicznej. Według skarżących może to być służebność, dzierżawa lub użyczenie. Skarżący podnosili nadto, że decyzja o podziale działki zatwierdzona przez Wójta musiała uwzględnić kwestię dostępności wydzielonych działek do drogi publicznej. Wskazano, że zgodnie z art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Zgodnie zatem z wymogiem ustawowym działka musi mieć dostęp do drogi publicznej. Skarżący wskazali, że w rozpatrywanej sprawie podział działki nr [...] na m.in. działkę nr [...] regulowały przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r., które stanowiły, że podział nieruchomości był dopuszczalny tylko wtedy, gdy był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zatwierdzony decyzją administracyjną a podział nieruchomości następował na podstawie decyzji rejonowego organu administracji ogólnej zatwierdzającej projekt podziału lub przez sąd (art. 10 ust. 1 i ust. 2). Z kolei przepis art. 10 ust. 5 stanowił, że jeżeli w ramach podziału nieruchomości były wydzielane grunty pod drogi to grunty te przechodziły na własność państwa z dniem, w którym decyzja administracyjna stała się ostateczna. Przejęcie następowało z mocy samego prawa z chwilą, gdy decyzja administracyjna stała się ostateczna. Natomiast po 5 grudnia 1990 r. wydzielone działki przechodziły na własność gminy, na terenie, na którym były położone. Gmina nie wypowiadała się na temat stanu prawnego działki skarżących, gdyż musiałaby przyznać, że teren po podziale posiada wydzielone grunty pod drogi. Gmina nie dostarczyła też wypisu z rejestru gruntów, ani planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego podział gruntów nastąpił, nie przedłożyła też decyzji dotyczącej podziału nieruchomości. Skarżący zarzucili, że uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie odnosi się do podnoszonych przez skarżących argumentów, a nadto SKO naruszyło art. 10 § 1 k.p.a., gdyż nie powiadomiło skarżących o zakończeniu postępowania, co uniemożliwiło im przekazanie dowodów w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 75/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej jest jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu wynika, że warunki zabudowy można uzyskać tylko dla takiego terenu, który w momencie ich wydawania posiada dostęp do drogi publicznej. Sąd zgodził się z wynikami analizy urbanistycznej funkcji i cech zabudowy terenu przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, z której wynikało, że najbliższą drogą publiczną jest droga powiatowa o numerach ewidencyjnych 397/20, 398/8. Sąd uznał, że z załączonych do akt sprawy wyrysów z map ewidencyjnych wynika, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Najbliżej położoną drogą publiczną jest droga powiatowa o nr ewid. 397/20, 398/8, do której skarżący nie mają dostępu bezpośredniego, jak również przez ustanowienie służebności na działkach powołanych w wezwaniu. Natomiast powoływana przez skarżących działka nr 475 jest drogą wewnętrzną, gdyż nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Dostęp do drogi publicznej może być zapewniony poprzez dostęp do drogi wewnętrznej. Jednakże dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną nr 475 do kolejnych dróg wewnętrznych i drogi publicznej nie jest możliwy bez ustanowienia służebności. W takiej sytuacji skarżący nie mają również dostępu do drogi nr 475. Korzystanie przez skarżących z działek 521/13, 521/2 celem dojazdu do drogi publicznej działki nr 475 wymagałoby ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej dla skarżących. Działki te, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, stanowią użytki rolne, nie stanowią one natomiast dróg wewnętrznych. Skarżący jak wynika z zajętego przez nich stanowiska wywodzili, że mają wobec zawartych umów użyczenia zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogi wewnętrzne. Jednakże przeznaczenie gruntu pod drogę musi wynikać z aktualnych danych z ewidencji gruntów. Skoro w ewidencji gruntów ww. działki nie stanowią dróg wewnętrznych to działka skarżących nie ma również dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 14 ustawy. Według Sądu takiego stanowiska nie mogą zmienić zawarte umowy użyczenia, albowiem przepis art. 2 ust. 14 ustawy stanowi o dostępie do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, wówczas zawarte umowy użyczenia byłyby skuteczne, natomiast w rozpatrywanej sytuacji w świetle powyższej regulacji niezbędnym byłoby ustanowienie służebności ewentualnie zmiana w rejestrze gruntów. Nadto, Sąd wskazał, iż z przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji i cech zabudowy wynika, że planowe przedsięwzięcie nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa, związanych z kontynuacją funkcji, parametrów, cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Sąd wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie dotyczącym istniejących, zastanych cech zabudowy nie może bowiem dotyczyć i odnosić się do takiej zabudowy, która powstała z naruszeniem regulacji prawa budowlanego. Reasumując, Sąd wskazał, iż brak legalnej zabudowy na sąsiadujących działkach dostępnych z tej samej drogi i brak dostępu do drogi publicznej, nie pozwalają na ustalenie warunków zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. i J. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie rzekomego braku legalnej zabudowy na działkach sąsiadujących z działką skarżących oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. - poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, które w efekcie doprowadziło do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przez skarżących warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż analiza całości zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do odmiennego wniosku, a ponadto poprzez niewyjaśnienie, dlaczego odmówiono skarżącym ustalenia warunków zabudowy z powodu braku dostępu ich działki do drogi publicznej, skoro wcześniej dopuszczono do podziału działki, z którego powstała działka skarżących, warunkiem którego było ustalenie, iż powstałe w ten sposób działki posiadać będą dostęp do drogi publicznej. W skardze podniesiono nadto zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez uznanie, iż drogą wewnętrzną w rozumieniu tego przepisu jest wyłącznie działka, która została oznaczona w ewidencji gruntów jako droga. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując wbrew przepisowi art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. samodzielnych ustaleń faktycznych, stwierdził w uzasadnieniu swojego wyroku, iż "planowane przedsięwzięcie (budowa domu letniskowego) nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa", pomimo tego, że problem zgodności z zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa" nie był przedmiotem zainteresowania organów administracyjnych obu instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyraźnie stwierdzono, że "powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy planowanej na działce nr [...] (skarżących) w decyzji organu pierwszej instancji jest brak dostępu do drogi publicznej, czyli niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy". Skarżący wskazali, że oznaczona nr ewid. [...] działka znajduje się w bliskiej odległości od tzw. "legalnej zabudowy" działki oznaczonej nr ewid. 517/2, dla której Wójt Gminy K. wydał w dniu 30 grudnia 1994 r. decyzję o pozwoleniu "na budowę inwestycji, obejmujące wykonanie prac adaptacyjnych istniejącego obiektu na cele mieszkalne". Ustalenia faktyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie zgodności z zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa" uznać należy za błędne. Sąsiedztwo "legalnej zabudowy" o charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej podobnej do planowanej zabudowy działki skarżących, świadczy o tym, że spełniony został określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy działki skarżących. Zdaniem skarżących odmowa ustalenia warunków zabudowy należącej do nich działki ogranicza, przyjętą w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym zasadę wolności zagospodarowania terenu (w tym jego zabudowy). Skarżący wskazali, że działka nr ewid. [...] została nabyta przez nich w roku 1998 z przeznaczeniem na budowę domu letniskowego. Działka ta, o powierzchni ok. 5 arów, powstała z zatwierdzonego w roku 1998 przez Wójta Gminy K. podziału kilkuhektarowej działki oznaczonej nr ewid. [...]. Obowiązujący wówczas art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczał podział nieruchomości pod warunkiem bezpośredniego dostępu projektowanych do wydzielenia działek do drogi publicznej (aktualnie przepis ten dopuszcza podział, gdy działki te mają dostęp do drogi publicznej, niekoniecznie bezpośredni). Odmowa ustalenia warunków zabudowy działki z powodu braku dostępu do drogi publicznej przy wcześniejszym zatwierdzeniu podziału działki, z której działka ta została wydzielona uchybia zasadom: zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 77 § 1 k.p.a.). Gdyby bowiem skarżący przewidywali, iż odmówi się im ustalenia warunków zabudowy, nigdy nie zdecydowaliby się na nabycie takiej działki. Zdaniem skarżących należąca do nich działka posiada dostęp do drogi publicznej, który jest warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym). Dojazd z działki skarżących nr [...] do drogi publicznej (ulicy S. - zaliczonej do kategorii dróg powiatowych i stanowiącej działkę oznaczoną nr ewid. 476) przebiega przez działki oznaczone nr ewid.: 521/13, 521/2, 522/2, 524/14, 517/35 i 475. Działki te zostały wydzielone w celu obsługi komunikacyjnej kompleksu działek w obrębie K. B., w skład którego wchodzi także działka skarżących. Działki te są ogólnie dostępne i tworzą większą sieć dróg wewnętrznych łączących działki tworzące ten kompleks z drogami publicznymi. Skarżący nie podzielili dokonanej przez Sąd w zaskarżanym wyroku wykładni art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uznanie, iż drogą wewnętrzną w rozumieniu tego przepisu jest wyłącznie działka, która została oznaczona w ewidencji gruntów jako droga prowadziłoby do zawężenia pojęcia "dostępu do drogi publicznej' Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1880/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na stanowisko doktryny wskazał, że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się, ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, jakoby niezłożenie przez inwestora w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy umowy dotyczącej ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej stanowi podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. W przypadku braku bezpośredniego dostępu nieruchomości skarżących do drogi publicznej, organ orzekający powinien był bowiem najpierw ustalić, czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudze grunty, a w przypadku pozytywnej oceny określić w decyzji, jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek uzyskania prawa do korzystania z tego gruntu na cele komunikacyjne. Winno to nastąpić jedynie w sytuacji, gdyby spełnione były pozostałe warunki z art. 61 ustawy. Ponadto podzielono argumenty skargi kasacyjnej, że zbadania wymagała również kwestia, jaki dostęp do drogi publicznej przewidziano w decyzji o podziale nieruchomości nr [...], z której wydzielono działkę skarżących nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie braku legalnej zabudowy na działkach sąsiadujących z działką skarżących, wskazanych przez Sąd pierwszej instancji jako przeszkoda ustalenia warunków zabudowy, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ta okoliczność nie była podniesiona przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, w której wskazano, "że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy planowanej na działce Nr [...] w decyzji organu I instancji jest brak dostępu do drogi publicznej, czyli niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy". Ustaleń w tym zakresie mógł dokonać jedynie organ i podlegałyby one wówczas kontroli Sądu, jednak w sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze tej okoliczności nie podnosiło uznając, że wystarczającą przeszkodą jest brak dostępu do drogi publicznej. Natomiast Sąd I instancji samodzielnie ocenił treść analizy stanowiącej załącznik do decyzji oraz, nie kwestionując jej ustaleń wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie dotyczącym istniejących, zastanych cech zabudowy nie może dotyczyć i odnosić się do takiej zabudowy, która powstała z naruszeniem regulacji prawa budowlanego, a w sprawie niniejszej stwierdzono brak legalnej zabudowy na sąsiadujących działkach dostępnych z tej samej drogi. Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego – art. 2 ust. 14 ustawy poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Definicja legalna dostępu do drogi publicznej, zawarta w tym przepisie, wskazana przez Sąd pierwszej instancji jest jasna i nie nasuwająca wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z art. treścią 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ - drogi niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe są drogami wewnętrznymi. Przepis art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się pojęciem "drogi wewnętrznej", w związku z czym charakter prawny drogi łączącej teren inwestycji z drogą publiczną powinien być przez organy orzekające w sprawie warunków zabudowy oceniany przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, które zawierają definicję tego pojęcia (art. 8 ust. 1 tej ustawy). W piśmie z dnia 2 kwietnia 2012 r. skarżący oświadczyli, że w całości podtrzymują swoje stanowisko wyrażone w skardze. Wskazali również, że przed Sądem Rejonowym w W. w sprawie o sygn. akt [...] toczy się postępowanie o ustanowienie służebności drogowej, która zapewni nieruchomości skarżących dostęp do drogi publicznej. Skarżący wyjaśnili, że obecnie dostęp mają zapewniony na mocy umów użyczenia zawartych z sąsiadami. Skarżący podkreślili, że w ich sytuacji nie można mówić o braku legalnej zabudowy w sąsiedztwie, albowiem niedaleko, choć nie w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się działka zabudowana legalnie budynkiem mieszkaniowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) i Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie dotyczy wykładni prawa obejmującej zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Rozpoznając sprawę przekazaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie poddał ocenie legalność decyzji Wójta Gminy K. z dnia 18 maja 2009 r. odmawiającej A. i J. M. wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu letniskowego na działce nr [...] położonej w K. B. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 listopada 2009 r. utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Podstawę kwestionowanych przez skarżących rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust.1 pkt 1 -5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym w niniejszej sprawie, na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w ramach oceny dostępu nieruchomości do drogi publicznej, organ w pierwszej kolejności winien ustalić, czy nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a w razie braku bezpośredniego dostępu powinien ustalić, czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudze grunty. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że najbliżej położoną w stosunku do działki skarżących drogą publiczną jest droga powiatowa nr 1502G, obejmująca działki nr 397/20, 398/8 - ul. M. w D.. Działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, gdyż nie graniczy bezpośrednio z drogą nr 1502G. Dostęp do drogi publicznej możliwy jest poprzez wewnętrzne drogi gminne nr 398/3 i 475, poprzez tereny działek rolnych nr 407/13 i nr 410/2 stanowiących własność Gminy K., teren drogi wewnętrznej stanowiącej własność osób fizycznych i Gminy K. nr 401/1 oraz teren drogi wewnętrznej stanowiącej własność osób fizycznych nr 517/47. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe są drogami wewnętrznymi. Przepis art. 2 pkt 14 ustawy posługuje się pojęciem "drogi wewnętrznej", w związku z czym charakter prawny drogi łączącej teren inwestycji z drogą publiczną powinien być przez organy orzekające w sprawie warunków zabudowy oceniany przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, które zawierają definicję tego pojęcia (art. 8 ust. 1 tej ustawy). Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy będzie spełniony wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym dostęp ten może być bezpośredni – jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne. Z drogi publicznej może korzystać każdy z mocy ustawy o drogach publicznych. Natomiast droga wewnętrzna nie ma charakteru publicznego. Nieruchomość stanowiąca drogę wewnętrzną stanowi przedmiot własności konkretnego podmiotu. Prawo do korzystania z tej drogi podlega, co do zasady regulacji prawa cywilnego. Podkreślić należy, iż ustawodawca wskazując, iż dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną, nie wyjaśnił w tym zakresie podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Przy ocenie tej kwestii uwzględnić należy ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej. Taki warunek spełnia niewątpliwie wskazany w ustawie dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W przypadku dostępu przez drogę wewnętrzną rozróżnić należy dwie sytuacje. Po pierwsze sytuację, gdy objęta wnioskiem nieruchomość nie leży przy drodze wewnętrznej, lecz droga taka stanowi jeden z późniejszych etapów dojazdu do drogi publicznej. Przypadek taki, nie różni się w istocie od przejazdu przez cudzą nieruchomość o innym charakterze niż drogowy. Właściciel tej nieruchomości zapewnienia po tej drodze dojazd dla nieruchomości położonej przy tej drodze poprzez ustanowienie służebności przejazdu przez taką drogę. Rozwiązanie to gwarantuje stabilność istniejącego stosunku prawnego i tym samym zapewnia, że ustanowiony służebnością dojazd do nieruchomości będzie realny i nie zostanie po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy przez właściciela nieruchomości utracony. Służebność drogowa jest natomiast ograniczonym prawem rzeczowym, które obciąża nieruchomość na rzecz właściciela innej nieruchomości bez względu na późniejsze zmiany własnościowe. Służebność gruntowa pełni funkcję zwiększenia użyteczności nieruchomości władnącej lub jej części i jest skuteczna wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości obciążonej a ponadto skuteczna jest erga omnes. Służebność gruntowa podlega ujawnieniu w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości władnącej, jak i w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości obciążonej. W świetle powyższego umowy użyczenia, które przedkładają skarżący, są umowami, na mocy których użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu na bezpłatne używanie rzeczy użyczonej przez czas użyczenia. Użyczenie jest umową związaną z osobą użytkownika a nie z nieruchomością, będącą jego własnością. Umowa użyczenia zawarta na czas nieoznaczony może zostać przez użyczającego wypowiedziana. Przyjęcie, że umowa użyczenia może stanowić podstawę do swobodnego korzystania z drogi wewnętrznej prowadziłoby do sytuacji, w której tylko osoba użytkownika miałby prawo do przejazdu tą drogą, a stosunek ten nie byłby stosunkiem stabilnym, jako podlegający wypowiedzeniu. Jedynie w sytuacji, gdy umowa użyczenia dotyczy działki, która w następstwie podziału została wydzielona celem zapewnienia dojazdu z sąsiednich nieruchomości do drogi publicznej, byłaby ona wystarczającą podstawą do korzystania z gruntu. Organ ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę winien ocenić dostęp działki nr [...] do drogi publicznej. Dokonując ponownych ustaleń w tym zakresie zasadnym wydaje się sięgnięcie do decyzji Wójta Gminy K., mocą której działka nr [...] została podzielona m.in. na działkę nr [...]. Wobec dyspozycji art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), która stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, decyzja o podziale nieruchomości winna była odnieść się do kwestii dostępu wydzielanych działek do drogi publicznej. W świetle tego przepisu za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem; nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Inwestor posiadający nieruchomość położoną przy drodze wewnętrznej, co do zasady powinien wywodzić swój tytuł do korzystania z drogi wewnętrznej z prawa współwłasności tej drogi lub z ustanowionej na niej służebności drogowej. Nieruchomość skarżących położona jest przy drodze wewnętrznej, organ winien zatem wyjaśnić w jakich okolicznościach doszło do jej wydzielenia i czy wymogi art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały spełnione. W sytuacji bowiem, gdy wskutek podziału wydzielono drogę wewnętrzną dla obsługi powstałych w wyniku podziału nieruchomości działek, droga ta została wydzielona właśnie w celu zapewnienia dojazdu z tych nieruchomości do drogi publicznej i będzie to miało znaczenie przy określaniu w decyzji o warunkach podstaw korzystania przez inwestora z gruntów celem dostępu do drogi publicznej. W przypadku ustalenia, że dostęp działki do drogi publicznej jest możliwy poprzez działki należące do innych właścicieli, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ zobowiązany jest określić w decyzji ustalającej warunki zabudowy jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek uzyskania prawa do korzystania z tego gruntu na cele komunikacyjne. Podkreślić należy, że warunek taki można postawić w decyzji ustalającej warunki zabudowy wówczas, gdy pozostałe przesłanki ustalenia warunków zabudowy określone w art. 61 ustawy zostaną spełnione. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w tożsamych poglądach wyrażanych przed przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego (vide: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 513-514). Art. 61 ust. 1 ustawy uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ustęp 2 tego paragrafu stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, wynosi on 90 m., spełnia on zatem wymóg trzykrotnej szerokości frontu działki, który wynosi 30 m. Przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej. Przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu, niemniej interpretacja taka wynika z celu wskazanego uregulowania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, celem uregulowania przewidzianego w art. 61 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostaną na obszarze analizowanym i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki. Wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organy gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sam fakt wybudowania obiektu na danym terenie nie świadczy o jego powstaniu zgodnie z prawem i możliwości jego uwzględnienia w analizie. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględnić legalnie istniejące obiekty, t.j. obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1-4 Prawa budowlanego oraz obiekty odnośnie których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. W decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak jest ustaleń i oceny prawnej odnośnie spełnienia przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ, kierując się stanowiskiem, iż skarżący nie wykazali dostępu do drogi publicznej, zaniechał bowiem rozpoznania sprawy w tym zakresie, co skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać oceny spełnienia przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, uwzględniając zawartą w wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o zwrocie od organu na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania w kwocie 500 zł.