II GSK 116/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 850/12 w sprawie ze skargi D. M. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oraz odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od D. M. na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 850/12, po rozpoznaniu skargi D. M. (dalej: skarżący), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], odmawiające uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz odmawiające wstrzymania czynności egzekucyjnych. Sąd orzekł, że postanowienie to nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku i orzekł o kosztach postępowania. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B., działając jako wierzyciel, wystawił w dniu 30 listopada 2011 r. przeciwko skarżącemu tytuł wykonawczy w związku z nieuregulowaniem kwoty z tytułu używania lokalu mieszkalnego w O. przy ulicy [...]. Na jego mocy dokonano zajęcia wynagrodzenia za pracę. W wyniku wniesionych przez skarżącego zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił ich uwzględnienia. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa WAM z dnia [...] stycznia 2012 r. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że utracił on prawo do zajmowania lokalu położonego w O. przy ulicy [...]. Skarżący nie przekazał tego lokalu do dyspozycji WAM, nadal w lokalu tym zamieszkuje jego była żona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę D. M. stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do prowadzenia wobec niego egzekucji administracyjnej dotyczącej opłat za lokal, do którego nie ma on tytułu prawnego, ani w nim nie zamieszkuje, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 33 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t.: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.). Sąd I instancji wskazał, że decyzją Prezesa WAM z dnia [...] grudnia 2011 r. organ ten wyraził pogląd, że D. M. od dnia 8 sierpnia 2007 r. nie ma tytułu prawnego do zajmowania spornego lokalu. Posiadanie tytułu prawnego do lokalu pozwala WAM do egzekwowania opłat za lokal w trybie egzekucji administracyjnej (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej – j.t.. Dz. U. z 2010 r., Nr 206, poz. 1367, dalej: ustawa o zakwaterowaniu). Sąd stwierdził, że skoro skarżący nie ma tytułu prawnego do lokalu, to podstawą egzekucji należności nie może być art. 37 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu. Podstawy takiej nie dawał również art. 37 ust. 2 tej ustawy, stanowiący, że za opłaty z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego odpowiadają solidarnie pełnoletnie osoby stale zamieszkujące w tym lokalu. W sprawie bezsporne jest, że skarżący w lokalu nie przebywa i z niego nie korzysta. Skargą kasacyjną Prezes WAM zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa WAM, jako że skarga winna podlegać oddaleniu, a Prezes WAM nie naruszył przepisów prawa materialnego, wskazanych przez Sąd I instancji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. 8 k.p.a., poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa WAM, który nie naruszył przepisów postępowania, wskazanych przez WSA w W., a sprawa dotycząca prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym przy ulicy [....] w O., nie została prawomocnie zakończona; 3. art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie przez WSA w W., że załączona przez skarżącego kopia decyzji Prezesa WAM uchylająca decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. z dnia [...] października 2011 r. przesądza o braku prawa do zajmowania lokalu mieszkalnego położonego przy ulicy [...] w O. 4. art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji w jaki sposób pojęcie, że żołnierz "ma prawo zajmować kwaterę" użyte w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu wyłącza uznanie odpowiedzialności skarżącego za zajmowanie lokalu; 5. art. 151 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie przez Sąd I instancji postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez ten sam Sąd sprawy II SA/Wa 1251/12, ze skargi na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2012 r.; II. prawa materialnego, tj.: 6. art. 1a ust. 1 pkt 6 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie zajmuje lokalu mieszkalnego położonego przy ulicy [...] w O.; 7. art. 37 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie zajmuje lokalu mieszkalnego położonego przy ulicy [...] w O. 8. art. 24 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że "prawo zajmowania kwatery" oznacza, że skarżący nie zajmuje lokalu mieszkalnego położonego przy ulicy [...] w O. 9. art. 32 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu w zw. z § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie gospodarowania lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową (j.t.: Dz. U. z 2010 r., Nr 116, poz. 777 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że pomimo nieprzekazania protokołem zdawczo-odbiorczym zajmowanego lokalu mieszkalnego do dyspozycji właściciela, skarżący zwolniony jest z obowiązku uiszczania opłat za ten lokal; 10. art. 33 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie istnieje obowiązek określony w tytule wykonawczym; 11. art. 33 pkt 6 poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna. Ponadto organ na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1251/12, uchylającego decyzję Prezesa WAM z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], oraz poprzedzającą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B., z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] przyznającą skarżącemu prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr 7 położonym przy ul. [...] w miejscowości O., jak również do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie istnienia lub przyznania prawa zamieszkiwania skarżącemu w lokalu mieszkalnym nr 7 położonym przy ul. [...] w miejscowości O., jako że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy (tj. uznania lub nie uznania za uzasadnione zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji) zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, a następnie administracyjnego, o którym mowa wyżej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów. Wniósł także o oddalenie wniosku Organu o zawieszenie postępowania. W kolejnym piśmie z dnia 14 marca 2014 r. skarżący wniósł na o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]. Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ten wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko tegoż Sądu zawarte w sprawie o podobnym stanie faktycznym i prawnym zawarte w orzeczeniu z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1457/12. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Prezes WAM w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie zarówno przepisów postępowania, które w jego ocenie miały istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przystępując do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wypada na wstępie przypomnieć, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie rozstrzygające zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, wszczętym wobec D. M. W stanie faktycznym sprawy WAM Oddział w B. w dniu 30 listopada 2011 r. wystawił tytuł wykonawczy, którym objął nieuiszczone przez zobowiązanego opłaty z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego położonego przy ulicy [...] w O., za okres od 1 sierpnia 2011 r. do 30 września 2011 r. Kluczowe dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy było zatem ustalenie czy istniała podstawa prawna do wystawienia przedmiotowego tytułu wykonawczego. Według organu zobowiązany posiadał tytuł prawny uprawniający go do zajmowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego – ustanowiony w drodze decyzji administracyjnej, a tym samym był zobowiązany do ponoszenia opłat z tego tytułu. Organ wskazał też, iż zobowiązany, mimo iż nie zamieszkuje w tym lokalu od 2007 r. z przyczyn rodzinnych (w lokalu tym zamieszkuje jego była żona), to nie przekazał formalnie tego lokalu WAM. Natomiast, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zobowiązany od dnia 8 sierpnia 2007 r. nie posiadał tytułu prawnego do tego lokalu, co znajduje potwierdzenie w decyzji Prezesa WAM z dnia [...] grudnia 2011 r. W związku z powyższym należy wskazać, iż zgodnie z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Oznacza to, że podstawą orzekania przez ten sąd jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ w toku postępowania toczącego się przed tym organem. Sąd administracyjny nie dokonuje więc ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a jedynie kontroluje czy dokonane przez organ ustalenia faktyczne odpowiadają prawu. Innymi słowy, z wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady wynika, że sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a co za tym idzie zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Zwłaszcza w takiej sytuacji jak rozpoznawana. Decyzja, od której Sąd I instancji de facto uzależnił podjęte rozstrzygnięcie, została wydana po dniu wystawienia tytułu wykonawczego, a nadto, ma charakter kasacyjny - decyzją tą Prezes WAM uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Nie rozstrzyga więc ona kwestii uprawnień zobowiązanego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, a tym bardziej, w sposób odmienny niż przyjął to organ. Tym samym nie mogła ona stanowić podstawy do podważenia zasadności wystawienia tytułu wykonawczego. Zatem, Sąd I instancji dokonał wadliwie kontroli zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu w przypadku przeniesienia żołnierza zawodowego do rezerwy kadrowej, dyspozycji lub wyznaczenia na stanowisko służbowe w innej miejscowości żołnierz ma prawo nadal zajmować kwaterę albo inny lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, nie dłużej jednak niż do dnia: 1) w którym kolejna decyzja o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego stała się ostateczna albo odmowy przyjęcia przydzielonej kolejnej kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2) ostatniego w miesiącu poprzedzającym miesiąc, w którym następuje wypłata świadczenia mieszkaniowego; 3) zwolnienia z czynnej służby wojskowej. Przepis ten obowiązywał w czasie prowadzenia postępowania przez organy obydwu instancji, a tym samym co do zasady stanowił wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Należy zatem wskazać, że prawidłowo organ przyjął, z braku innych dowodów, iż nie zaistniały określone w nim przesłanki, gdyż opuszczenie przez zobowiązanego lokalu mieszkalnego było spowodowane względami rodzinnymi. Rację zatem ma Organ wnoszący skargę kasacyjną twierdząc, że zobowiązany, w okresie, którego dotyczy tytuł wykonawczy uprawniony był nadal do zajmowania lokalu mieszkalnego położnego przy ulicy [...] w O. Do czasu rozliczenia lokalu mieszkalnego, czyli do dnia protokolarnego przekazania go przez uprawnionego do dyspozycji WAM (art. 32 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu), żołnierz zawodowy, z jednej strony, jest uprawniony do przebywania i dysponowania tym lokalem (art. 24 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu), a z drugiej strony – jest zobowiązany do ponoszenia z tego tytułu opłat (art. 37 ustawy o zakwaterowaniu). Zgodnie z art. 37 ustawy o zakwaterowaniu opłaty i opłaty pośrednie za używanie lokalu mieszkalnego zajmowanego przez żołnierza zawodowego, nieuiszczone w ustalonym terminie płatności, podlegają, wraz z odsetkami w wysokości ustawowej za zwłokę, przymusowemu ściągnięciu na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego zgodnie z przepisami u.p.e.a. (ust. 1). Osoby pełnoletnie stale zamieszkujące w lokalu odpowiadają solidarnie (ust. 2). Zajmowanie lokalu, w rozumieniu ustawy o zakwaterowaniu jest utożsamiane z posiadaniem tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego ustanowionego w drodze decyzji administracyjnej albo umowy najmu albo umowy użyczenia (art. 1a pkt 6 powołanej ustawy), natomiast zamieszkiwanie, to przebywanie i korzystanie z lokalu mieszkalnego (art. 1a pkt 5 ustawy). Uwzględniając więc powołane przepisy oraz to, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż zobowiązany nie posiada tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego w O. przy ulicy [...], należy stwierdzić, iż sam fakt nieprzebywania i niekorzystania z lokalu mieszkalnego nie zwalnia żołnierza zawodowego od uiszczania opłat za używanie lokalu mieszkalnego. Wskazane przepisy nie zawężają bowiem kręgu osób odpowiedzialnych za uiszczenie opłat za używanie lokalu jedynie do osób stale zamieszkujących w lokalu, lecz można rzec rozszerzają podmiotowo tę odpowiedzialność, stanowiąc, że nie tylko zajmujący lokal, ale także osoby w nim na stale zamieszkałe odpowiadają solidarnie za uiszczenie opłat za jego używanie. Tym samym, co wynika z istoty odpowiedzialności solidarnej, wierzyciel może żądać zapłaty zobowiązania, w całości lub części, od wszystkich dłużników solidarnych, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych. Zatem wierzyciel ma prawo wyboru dłużnika, od którego będzie dochodził roszczeń. Należy też zauważyć, iż uprawnienie do zamieszkiwania w przyznanym żołnierzowi zawodowemu lokalu mieszkalnym przez inne osoby niż żołnierz mu charakter pochodny i jest ono uzależnione od posiadanego przez żołnierza prawa do zajmowania tego lokalu. W rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane okoliczności, które wskazywałyby na utratę przez zobowiązanego prawa do przyznanego żołnierzowi lokalu mieszkalnego. Stąd, w sytuacji, gdy zamiarem zobowiązanego była rezygnacja z przyznanego mu na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu lokalu mieszkalnego, to powinien był podjąć działania w celu przekazania zajmowanego lokalu do zasobów WAM. Skoro tego nie uczynił, to stosownie do wskazanych przepisów był on zobowiązany do uiszczania w terminie opłat za zajmowany lokal. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę będzie zobowiązany wziąć pod uwagę wykładnię przepisów zaprezentowaną powyżej i przy takiej wykładni dokonać oceny czy brak było podstaw prawnych do prowadzenia wobec skarżącego egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 30 listopada 2011 r. Podsumowując, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.