II OSK 2981/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 554/12 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia: Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 oraz 126 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność własnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił przebieg postępowania. Wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: Pr. bud.) wstrzymał [...] S.A. prace rozbiórkowe na działce nr ew. [...] w T. przy ul. [...] na długości budynków mieszkalnych znajdujących się na działce przy ul. [...] w T. oraz nałożył obowiązek wykonania zabezpieczeń ściany granicznej przed zawilgoceniem i przedstawienia ekspertyzy technicznej dot. ww. ściany wraz z projektem wykonania stałych podpór. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia P. K. utrzymał w mocy ww. postanowienie organu stopnia powiatowego. P. K. składa wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowień z dnia [...] kwietnia 2004 r. i [...] marca 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. i postanowienia z dnia [...] marca 2004 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy ww. własne postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1496/05, oddalił skargę P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. znak:. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stwierdził nieważność postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], znak: [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdza nieważność własnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r. W ocenie organu konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., jako obarczonego wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Postanowienie to zostało wydane w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. W jego uzasadnieniu organ podtrzymał swoje stanowisko. Skargę na powyższe postanowienie, uzupełnioną pismem z dnia 11 października 2012 r., złożył P. K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej zaprezentowaną argumentację. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieważność własnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...]. Na mocy tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przepis ten, jak wskazał Sąd, spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej (art. 16 k.p.a.) i ma zastosowanie w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Sąd przytoczył treść art. 16 k.p.a. oraz powołując się na stanowisko doktryny podkreślił, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej. Dla stwierdzenia, czy konkretna sprawa administracyjna została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną należy ustalić, czy występuje tożsamość sprawy zdeterminowana przez elementy podmiotowe i przedmiotowe sprawy oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia. Odnosząc się do poglądów funkcjonujących zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, Sąd wskazał, że tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczana jest przez elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Chodzi w tym wypadku zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy nie zmienionych jej okolicznościach faktycznych. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że przedmiot postępowania w obu ww. postanowieniach był taki sam i dotyczył kwestii stwierdzenia nieważności postanowienia, wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Pr. bud., wstrzymującego prace rozbiórkowe. Okoliczności stanu prawnego i faktycznego sprawy nie uległy zmianie. W świetle tych okoliczności zachodzi zatem tożsamość sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Podkreślenia wymaga fakt, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. było wcześniej przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który potwierdził jego prawidłowość. Sąd powołując się na orzecznictwo wskazał, że nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie nawet z powołaniem się na inne przyczyny nieważności. Ponowne postępowanie byłoby z góry bezprzedmiotowe, dlatego że ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji została dokonana poprzednio. Zarzuty skargi zdaniem Sądu nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Sąd podkreślił, że skarżący nie wskazał żadnych czynności, których mógłby dokonać, gdyby został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się. Powołując się na ugruntowany w orzecznictwie pogląd Sąd wskazał, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek jedynie w sytuacji gdy strona wykaże, że niezawiadomienie jej o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd mógł poddać kontroli tylko zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji orzekające o stwierdzeniu nieważności opisanego wyżej postanowienia. Sąd nie mógł badać ani pod względem formalnym ani merytorycznym zgodności z prawem innych orzeczeń zgłoszonych przez skarżącego w jego piśmie procesowym z dnia 11 października 2012 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł P. K., zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zrzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 w związku z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niedostrzeżeniu i nieuwzględnieniu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, istotnego, a przy tym oczywistego uchybienia w postępowaniu administracyjnym, polegającego na niezapewnieniu stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, poprzez niezawiadomienie stron o wszczęciu tego postępowania, 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 w związku z art. 125 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niedostrzeżeniu i nieuwzględnieniu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, istotnego, a przy tym oczywistego uchybienia w postępowaniu administracyjnym, polegającego na niezapewnieniu stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, poprzez niedoręczenie stronom zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r., 3) art. 135 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmowie uchylenia rozstrzygnięć wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, gdy z uwagi na oczywiste uchybienia w postępowaniach administracyjnych oraz podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, 4) art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, że organ orzekający w postępowaniu odwoławczym wyczerpująco rozpatrzył cały materiał dowodowy, pomimo niezbadania przez niego zawartości żądania stwierdzenia nieważności rozpatrzonego postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. z zawartością żądania stwierdzenia nieważności rozpatrzonego postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r., utrzymanym następnie w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r., od którego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia [...] listopada 2006 r. – co w niniejszej sprawie doprowadziło do niezasadnego uznania, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. zostało wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. 5) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego częściowe niezastosowanie, polegające na nierozpatrzeniu zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych za postępowanie kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów wymienionych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Jak wynika z analizy przesłanych akt pismem z dnia 12 października 2011 r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 61 § 1 i 4 w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. zawiadomił strony, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z dnia [...] czerwca 2011 r. Jednocześnie w piśmie tym organ informował strony powołując się na przepisy art. 10 § 1 w związku z art. 73 § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. o możliwości składania wyjaśnień, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, przejrzenia akt sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia. Pismo to zostało doręczone stronom w dniu 19 października 2011 r. o czym świadczą podpisy na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Postanowienie GINB z dnia [...] grudnia 2011 r. zostało doręczone stronom w dniu 14 grudnia 2011 r. o czym świadczą własnoręczne podpisy na zwrotnych poświadczeniach odbioru znajdujących się w aktach sprawy. Postanowienie GINB z dnia [...] stycznia 2012 r. zostało doręczone P. K. w dniu 19 stycznia 2012 r. o czym świadczy własnoręczny podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zamieszczonym w aktach sprawy. W związku z powyższym należy uznać, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zamieszczone w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej są całkowicie niezasadne, gdyż nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Nie został również naruszony zaskarżonym wyrokiem art. 135 p.p.s.a., gdyż nie było to niezbędne, zgodnie z oceną Sadu, do końcowego załatwienia sprawy. Poza tym w sprawie wcześniej zapadł prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2006 r., VII SA/Wa 1496/05, który zgodnie z art. 170 p.p.s.a. wiąże strony, organy i sądy. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nietrafny jest także zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po wyroku prawomocnym WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2006 r. VII SA/Wa 1496/05, musiał brać pod uwagę w swoim orzecznictwie prawomocne rozstrzygnięcie Sądu. Nieodniesienie się Sądu w zaskarżonym wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może świadczyć o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej że zdaniem sądu kasacyjnego przepisy te nie zostały naruszone przez ograny nadzoru budowlanego, o czym może świadczyć obszerna korespondencja pomiędzy skarżącym a Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego na temat rozumienia art. 73 § 1 k.p.a., zawarta w aktach sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.