II GSK 1470/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Joanna Kabat – Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M N od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 399/12 w sprawie ze skargi M N na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 15 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 399/12 oddalił skargę M. N. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 15 grudnia 2011 r. nr [..] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia opieki zdrowotnej. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia faktyczne: M. N. (dalej skarżący), pismem z 5 lipca 2011 r. złożył do Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: oddział NFZ) wniosek o ustalenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i stwierdzenie, czy przysługuje ono wnioskodawcy w przypadku, gdy podawanie baklofenu pompą infuzyjną jest jedyną i możliwą do zastosowania metodą terapeutyczną. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że uległ urazowi a w wyniku opóźnionej interwencji neurochirurgicznej krwiak nadtwardówkowy trwale uszkodził centralny układ nerwowy powodując paraliż czterokończynowy z narastającymi objawami spastycznymi. Pomimo spełnienia u skarżącego warunków do wszczepienia pompy infuzyjnej nie wykonano próby baklofenowej, gdyż stwierdzono uformowanie guza szyi. W dalszej części wniosku skarżący wyjaśnił, że w następstwie konsultacji laryngologicznej skierowano go na badania onkologiczne i poddano operacji usunięcia guza. We wrześniu 2010 r. skarżący otrzymał skierowanie na przeprowadzenie próby baklofenowej oraz implantację pompy infuzyjnej do podawania baklofenu. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z 19 października 2011 r. stwierdził, że skarżący nie jest uprawniony do sfinansowania: 1) zakupu pompy infuzyjnej do podawania baklofenu,2) implantacji pompy infuzyjnej do podawania baklofenu, 3) przeprowadzenia próby baklofenowej oraz ma prawo do świadczeń opieki zdrowotnej w postaci uzupełnienia pompy infuzyjnej do podawania baklofenu bez jej pierwszego napełnienia. M. N. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z 15 grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na treść rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2009 r. Nr 140, poz. 1143 ze zm.) wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 31d ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) stwierdził, że podawanie baklofenu pompa infuzyjną jest finansowane w sytuacji gdy jest to jedyna możliwa do zastosowania metoda terapeutyczna. Natomiast procedura wszczepienia pompy baklofenowej jako środka pomocniczego nie została ujęta w rozporządzeniu jako świadczenie finansowane ze środków publicznych. Następnie organ podkreślił, że Narodowy Fundusz Zdrowia nie zawarł umów na refundację zakupu pompy infuzyjnej do podawania baklofenu, implantacji baklofenu oraz uzupełnienia leku baklofen będącego pierwszym napełnieniem pompy. W związku z tym brak jest podstaw do sfinansowania świadczenia, o które wnosi skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. N. na powyższą decyzję. W uzasadnieniu Sąd powołał się na treść art. 35 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z którym swiadczeniobiorcy przyjętemu do szpitala lub innego przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej oraz przy wykonywaniu zabiegów leczniczych i pielęgnacyjnych, diagnostycznych i rehabilitacyjnych przez podmioty uprawnione do udzielania świadczeń, a także przy udzielaniu przez te podmioty pomocy w stanach nagłych zapewnia się leki i wyroby medyczne, jeżeli są one konieczne do wykonania świadczenia. Zdaniem Sądu, kluczowe znaczenie ma zatem stwierdzenie, że leki i wyroby medyczne są konieczne do wykonania świadczenia. Z kolei w myśl art. 15 ust. 2 ustawy świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane, w tym z zakresu leczenia szpitalnego, których wykaz zawarto w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego. Z treści załącznika nr 1 do rozporządzenia wynika, że świadczeniem gwarantowanym jest "podawanie baklofenu pompą infuzyjną w przypadku gdy jest to jedyna możliwa do zastosowania metoda terapeutyczna". Kierując się regułami wykładni językowej, która wiąże się z przestrzeganiem przez prawodawcę zasad racjonalności przy tworzeniu tekstu prawnego Sąd stwierdził, że refundowane jest tylko podawanie leku baklofen. Według Słownika języka polskiego słowo "podawać" oznacza między innymi : "dać coś komuś" oraz "dać wiele czegoś jednej osobie lub wielu osobom". W ocenie Sądu pierwszej instancji użyte przez prawodawcę sformułowanie " podawanie baklofenu pompą infuzyjną" nie oznacza zatem zgody na implantację tego urządzenia ze środków publicznych. Celem wspomnianego przepisu załącznika jest zapewnienie baklofenu osobom mającym już wszczepione pompy do podawania baklofenu. M. N. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 w związku z art. 31d ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2009 r. Nr 140, poz. 1143 ze zm.) wraz z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia - wykazem świadczeń gwarantowanych. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że WSA w W. nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną nie uwzględnił przepisów prawa obowiązujących w chwili orzekania tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2009 r. Nr 140, poz. 1143 ze zm.) wraz z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia - wykazem świadczeń gwarantowanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z zarzutów skargi kasacyjnej, a także z ich uzasadnienia wynika, że istota problemu występującego w rozpoznawanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości, przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji, kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem materialnym. Według skarżącego, Sąd pierwszej instancji badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, powinien był uwzględnić zmianę stanu prawnego jaka nastąpiła między jej wydaniem (15 grudnia 2011 r.) a rozpoznaniem sprawy przez WSA (20 kwietnia 2012 r.). W tym miejscu należy przypomnieć, że odmowa ustalenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych: zakupu oraz implantacji pompy infuzyjnej do podawania baklofenu oraz przeprowadzenia próby baklofenowej spowodowana była tym, że wymienione świadczenia nie zostały ujęte w wykazie świadczeń gwarantowanych, w szczególności nie obejmuje ich rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. Nr 140, poz. 1143 ze zm.). Powołane rozporządzenie zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U 2012, poz. 353). Wspomniane rozporządzenie weszło w życie 14 kwietnia 2012 r. W okolicznościach sprawy zmiana stanu prawnego miała zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności żądania skarżącego, gdyż w wykazie świadczeń gwarantowanych uwzględniono założenie pompy baklofenowej i uzupełnienie pompy baklofenem. Sąd pierwszej instancji nie mógł jednak uwzględnić powyższej zmiany stanu prawnego w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z następujących przyczyn: W art. 133 § 1 p.p.s.a. przyjęta została zasada, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd ten rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego i ,co do zasady, kasacyjny model orzekania przez sądy uzasadniają przyjęcie jako reguły, że sąd kontrolując działalność administracji publicznej, bierze pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydawania zaskarżonego aktu, a nie w dniu orzekania. Pogląd taki jest obecnie powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie. Odstąpienia od zasady orzekania na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania zaskarżonego aktu w żadnym razie nie uzasadnia treść art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną." Oznacza to, że sąd bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu w pełnym zakresie, a w konsekwencji może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień, niż podniesione w skardze. Sąd nie jest przy tym związany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr, 1, poz. 1). Brak związania zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza jednak, że sąd administracyjny może rozpoznać inną sprawę niż ta, w której skarga została wniesiona. Chodzi tu o sprawę w znaczeniu materialnym, na która składają się określone elementy podmiotowe i przedmiotowe, a wśród tych ostatnio wymienionych treść praw i obowiązków oraz ich podstawa faktyczna i prawna. W związku z tym stwierdzić należy, że uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie zmiany stanu prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji doprowadziłoby do naruszenia podstawowych zasad sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny z podanych przyczyn uznał za nieusprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji oceniając zaskarżoną decyzję słusznie uwzględnił stan prawny obowiązujący w dniu jej wydania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.