II OSK 2107/12

Dnia 31 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. i A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 30/12 w sprawie ze skargi J. S. i A. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 30/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.S. i A.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku usytuowanego na działce przy ul. [...] w W. z handlowego z częścią mieszkalną na budynek mieszkalny złożyli A. i J.S. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), Prezydent m.st. Warszawy zobowiązał wnioskodawców do uzupełnienia (w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia) dokonanego zgłoszenia poprzez m.in. dołączenie zgody właściciela działki dzierżawionej przez wnioskodawców na zmianę sposobu użytkowania. W związku z tym, że obowiązek ten nie został wykonany, na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy wniósł sprzeciw do dokonanego zgłoszenia. W ocenie organu odwoławczego kontrolowana decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Dalej organ wyjaśnił, że wnioskujący, jako źródło z którego wywodzą swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazali umowę dzierżawy działki nr [...] i nr [...], zawartą w dniu [...] lutego 2011 r. z Prezydentem m.st. Warszawy. Z § 1 pkt 2 umowy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została wydzierżawiona z przeznaczeniem pod pawilon z częścią mieszkalną, zaś z § 8, że dzierżawca nie może czynić w rzeczy stanowiącej przedmiot dzierżawy zmian sprzecznych z umową lub przeznaczeniem rzeczy, ani zmienić przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego. Wobec tych zapisów, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie nałożył na zgłaszających obowiązek przedstawienia zgody właściciela na zmianę sposobu użytkowania budynku, a wobec niewykonania obowiązku w terminie wydał decyzję wnoszącą sprzeciw do dokonanego zgłoszenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i J.S. domagając się jej uchylenia i wskazując, że swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodzą z zawartej umowy dzierżawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2011 r., którą wniesiono sprzeciw do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku. Następnie Sąd przywołał przepis art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane i wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem "zmiany sposobu użytkowania" oraz jakie kwestie winno zawierać prawidłowe zgłoszenie. Podkreślił także, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). W ocenie Sądu organ architektoniczno-budowlany analizując zapisy umowy dzierżawy nieruchomości z której skarżący wywodzili swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, słusznie uznał, że konieczne jest dla prawnie skutecznego wykazania tego prawa uzyskanie zgody wydzierżawiającego na zmianę sposobu użytkowania pawilonu handlowego z częścią mieszkalną. Dalej Sąd wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wydzierżawiona z przeznaczeniem pod pawilon z częścią mieszkalną (§ 1 pkt 1 i 2). Zaś z zapisu § 8 umowy wynika, że dzierżawca nie może czynić w rzeczy stanowiącej przedmiot dzierżawy zmian sprzecznych z umową ani zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że niewątpliwie przeznaczeniem nieruchomości było istnienie na niej pawilonu z częścią mieszkalną, a więc zmiana sposobu korzystania z pawilonu na mieszkalny w całości byłaby zmianą przeznaczenia, o której mowa w § 1 pkt 2, a więc wymaga zgody wydzierżawiającego. Zatem, skoro takiej zgody brak, to prawidłowo organ zastosował dyspozycję art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i zasadnie wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania pawilonu. Odnosząc się zaś do kwestii zasadności nałożonych postanowieniem obowiązków Sąd uznał, że miały one oparcie prawne, bowiem wynikały z art. 71 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu każda zmiana sposobu użytkowania budynku podlega zatwierdzeniu przez organ, w przewidzianej przez prawo formie. Przy czym dla żądania załączenia do wniosku określonych dokumentów nie jest decydujący fakt, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu wiąże się z wykonywaniem prac budowlanych czy też nie. Dlatego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", wniesioną skargę oddalił. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli skarżący, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 K.p.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. przez zaniechanie wyjścia poza granice skargi i bezzasadne oddalenie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2011 r., nr [...], mimo że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tzn. bez zbadania, czy wprowadzona zmiana użytkowania części budynku wywołuje następstwa określone w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i czy w związku z tym wymaga zezwolenia właściwego organu; 2. naruszenie przepisów postępowania przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. zaniechanie zbadania, czy doszło do zmiany warunków wskazanych w dyspozycji przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co doprowadziło do wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. zastosowania przepisu nakładającego obowiązek uzyskania zgody organu, choć nie dokonano ustalenia, czy taka zgoda była konieczna. W związku z powyższym, na podstawie art. 176 i art. 185 § 1 P.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący przytoczyli fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych o podanych tam sygnaturach i podnieśli, że skoro zaznaczyli, iż obiekt wykorzystują wyłącznie na cele mieszkalne, to nastąpiła "intensyfikacja" funkcji mieszkalnej. Zatem wskazanie przez organ, a następnie Sąd na wymóg uzyskania zgody przez właściciela nieruchomości jest bez znaczenia dla ustalenia, czy wypełniła się dyspozycja przepisu art. 71 ustawy Prawo budowlane, ponieważ ustawodawca uzależnił zmianę sposobu użytkowania obiektu od ustalenia, że doszło do wskazanych tam skutków. Zdaniem skarżących organ zaniechał zbadania, czy korzystanie przez nich z obiektu wyłącznie w celach mieszkalnych doprowadziło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska, bądź wielkości lub układu obciążeń, a tylko przeprowadzenie takiego badania doprowadziłoby do wyjaśnienia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania wymagającej zezwolenia właściwego organu. W ocenie skarżących skoro brak ustaleń, czy w konkretnym wypadku wystąpiły następstwa określone w przepisie art. 71 ustawy Prawo budowlane, to uznać należy, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. nakładających na organ administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Dalej skarżący podnieśli, że Sąd odniósł się do zarzutów merytorycznych zawartych w skardze, jednak pominął zbadanie, czy w toku postępowania administracyjnego doszło do ustalenia, czy zmiana użytkowania części budynku wywołuje następstwa określone w przepisie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy, czy rzeczywiście była konieczna zgoda na zmianę sposobu użytkowania obiektu. To zaniechanie, zdaniem skarżących, doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 134 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżących na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2011r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2011r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku handlowego z częścią mieszkalną na budynek w całości użytkowany jako mieszkalny na terenie przy ul. [...] w W. W ocenie Sądu kontrolowana decyzja nie narusza prawa, albowiem skarżący nie przedstawili, mimo wezwania, zgody wydzierżawiającego na zmianę sposobu użytkowania dzierżawionego obiektu, co spowodowało, że skarżący nie wykazali swojego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego też Sąd uznał, że organ zasadnie zastosował przepis art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i wniósł sprzeciw. Tymczasem autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 K.p.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. Naruszenie powyższych przepisów skarżący powiązali z bezzasadnym, ich zdaniem, oddaleniem skargi, mimo że kontrolowana decyzja została wydana bez zbadania czy wprowadzona zmiana sposobu użytkowania części budynku powoduje następstwa określone w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i czy w związku z tym wymaga zezwolenia właściwego organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie prawidłowo wniesiono sprzeciw do projektowanej zmiany sposobu użytkowania części budynku. Niewątpliwie zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga zgłoszenia. Jak wynika z treści art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane do zgłoszenia należy dołączyć m. in. oświadczenie o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Zaś przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy wskazuje na obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu legitymowany jest podmiot, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie przedłożyli skutecznego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem mimo wezwania, nie przedłożyli zgody właściciela nieruchomości na zmianę przeznaczenia nieruchomości. Zgoda taka była konieczna, skoro z zawartej przez strony umowy dzierżawy wynika wprost, że dzierżawca nie może czynić w rzeczy stanowiącej przedmiot dzierżawy zmian sprzecznych z umową lub przeznaczeniem rzeczy, ani zmienić przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego (§ 8 umowy). Zaś nieruchomość została wydzierżawiona z przeznaczeniem pod pawilon z częścią mieszkalną (§ 1 ust. 2 umowy). Zatem nieuzupełnienie zgłoszenia o żądaną zgodę spowodowało, że w istocie skarżący nie wykazali swojego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co skutkowało powstaniem po stronie organu obowiązku wniesienia sprzeciwu, stosownie do ust. 3 art. 71 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji brak skutecznego oświadczenia spowodował, że organ nie miał już obowiązku dalszej analizy zgłoszonego wniosku, w tym badania kwestii wystąpienia przesłanek z art. 71 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej ustawy. Zatem z tego powodu nie można czynić Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, zresztą niezakwestionowanym skutecznie przez skarżących, zasadnie Sąd pierwszej instancji wniesioną skargę oddalił, nie dopatrując się naruszeń wskazanych przepisów art. 7 i 77 K.p.a. Sąd ten nie naruszył również przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., bowiem wziął pod uwagę wszystkie aspekty przedmiotowej sprawy niezbędne do prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji. Zaś drugi z zarzutów skargi kasacyjnej został sformułowany nieprawidłowo. Wskazując bowiem na zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakie to konkretnie przepisy postępowania zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości odniesienia się do tej części zarzutu. Zaś co do kwestii naruszenia, zdaniem skarżących, normy z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez pryzmat niezbadania czy w sprawie doszło do zmiany warunków wskazanych w tym przepisie, to Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do tej kwestii powyżej, zatem nie ma potrzeby powtórnego przytaczania tej samej argumentacji w tym zakresie. Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.