II OSK 2597/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 188/12 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 188/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę K. M. na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Prezydent [...], na podstawie art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), zwanej dalej "Prawem budowlanym", stwierdził wygaśnięcie decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lutego 1982 r., Nr [...], zezwalającej Krystynie Majewskiej zamieszkałej przy ul. [...] w W. na budowę baru gastronomicznego na terenie nieruchomości przy ul. [...] koło północnego wejścia do M.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w tej sprawie w dniu 15 kwietnia 1999 r., a także w dniu 1 marca 2001 r. przeprowadzono oględziny terenu ww. budowy prowadzonej od 1982 r. Następnie Burmistrz Gminy [...] w dniu [...] stycznia 2001 r. wydał decyzję Nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...]. W wyniku rozpoznania odwołania K. M. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2001 r., Nr [...], uchylił ww. decyzję Burmistrza. W dniu 25 maja 2009 r. została wykonana przez organ I instancji dokumentacja fotograficzna, potwierdzająca brak kontynuowania budowy, natomiast w dniu 22 października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...], dokonał oględzin potwierdzonych protokołem Nr [...], podczas których opisał stan budowy i wykonał dokumentację fotograficzną. W dniu 21 stycznia 2011 r. dokonał kolejnych oględzin terenu budowy potwierdzonych protokołem Nr [...] i dokumentacją fotograficzną. W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, że od dnia 1 marca 2001 r. nie zostały wykonane żadne roboty budowlane, a zapisy w dzienniku budowy dotyczą jedynie prac zabezpieczających, co zostało potwierdzone we wniosku przesłanym przez PINB [...] do Wojewody [...] w celu przeprowadzenia postępowania w trybie art. 162 K.p.a. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., Nr III [...], PINB [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a działka o nr ew. [...], na której znajduje się istniejąca budowa, jest własnością Skarbu Państwa we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w W.. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania W. działka o nr ew. [...] przewidziana jest pod rozwój komunikacji drogowej. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. M., utrzymał w mocy ww. decyzję o wygaśnięciu pozwolenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zebrany materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, że w procesie budowlanym nastąpiła przerwa trwająca ponad 3 lata. Co prawda ze znajdującej się w aktach sprawy kopii dziennika budowy wynika, że nie występowały na budowie dłuższe przerwy niż 2 lata bowiem ostatni wpis kierownika budowy mgra Tadeusza Kubiaka w dzienniku budowy nosi datę 6 maja 2009 r., jednak dokonane oględziny robót przez organ nadzoru budowlanego nie potwierdzają, że prowadzone są jakiekolwiek roboty budowlane na terenie nieruchomości przy ul. [...] (w pobliżu północnego wejścia do O.). Zdaniem organu odwoławczego analiza zgromadzonej dokumentacji (porównanie protokołu organu nadzoru budowlanego z dnia 1 marca 2001 r. oraz protokołu z dnia 22 października 2010 r. i dnia 21 stycznia 2011 r. wraz z dokumentacją fotograficzną) potwierdza brak śladów prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych w okresie prawie 10 lat, tj. 1 marca 2001 r. do 21 stycznia 2011 r., poza pracami zabezpieczającymi budowę. Nadto organ dodał, że z akt sprawy wynika, że teren budowy jest niezabezpieczony przed wejściem osób trzecich (brak ogrodzenia), jak również brak tablicy informacyjnej budowy umieszczonej w widocznym miejscu. Zaistniała zatem przesłanka o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., a tym samym zaistniała podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy odniósł się także do podnoszonej przez skarżącą okoliczności naruszenia przepisów art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, a polegającej na stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy w ocenie strony skarżącej bieg terminu trzyletniego został przerwany przez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Tylko wstrzymanie wykonania decyzji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej lub sąd przerywa bieg terminu określonego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, postanowienie z dnia [...] marca 2011 r. organu nadzoru budowlanego, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych oraz nakazujące inwestorowi zabezpieczenie terenu przed dostępem osób trzecich. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. M., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 76 § 1 K.p.a., polegające na dowolnych i niezgodnym ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym uznanie, w szczególności przez pominięcie dowodu z dokumentu urzędowego w postaci dziennika budowy, że budowa pawilonu gastronomicznego przy ul. [...], została przerwana na okres powyżej 3 lat; oraz art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego przez oparcie decyzji na podstawie protokołu z kontroli budowy sporządzonego niezgodnie z wymogami Prawa budowlanego ze względu na brak obecności inwestora lub jego przedstawicieli. Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, a polegające na błędnym uznaniu, że prace wykonane w obiekcie i wykazane w dzienniku budowy nie stanowią prowadzenia budowy, a także przez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy prace budowlane zostały wstrzymane na skutek wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] potrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 188/12, oddalając skargę wskazał, że w związku z wszczęciem postępowania w niniejszej spawie z urzędu na skutek pisma PINB [...] z 2010 r. w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje nowe brzmienie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nadane ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r. – o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2008 r. Nr 145, poz. 914). Następnie Sąd przywołał zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., wskazując, że dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ władny jest stwierdzić czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd, powołując się na treść art. 162 K.p.a. i art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazał, że warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest upływ czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego. Odzwierciedlenie działań podejmowanych w trakcie budowy następuje poprzez wpisy w dzienniku budowy. W dzienniku wskazuje się czynności i daty ich podjęcia. Wynika z tego, że w postępowaniu prowadzonym w trybie komentowanego przepisu podstawowym i zasadniczym dowodem, po który powinien sięgnąć organ to dziennik budowy. Ostatni zapis w analizowanym przez organy dzienniku budowy nosi datę 6 maja 2009 r. i stwierdza, że "uzupełniono mur podokienny okna od strony północnej". Sąd, powołując się na treść art. 76 § 1 i 2 K.p.a., wskazał, że organy w sprawie niniejszej korzystały z dwóch środków dowodowych. Po pierwsze, są to protokoły oględzin. Po drugie, ocenę oparto na dokumentacji fotograficznej, która nie stanowi dokumentu urzędowego. Jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy. W ocenie Sądu, oba przedstawione środki dowodowe potwierdzają brak śladów prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych w okresie prawie 10 lat, tj. 1 marca 2001 r. do 21 stycznia 2011 r. poza pracami zabezpieczającymi budowę. Teren budowy jest niezabezpieczony przed wejściem osób trzecich (brak ogrodzenia), jak również brak tablicy informacyjnej budowy umieszczonej w widocznym miejscu. Ponadto stan dewastacji obiektu wynikający z materiałów fotograficznych w sposób jednoznaczny wskazuje, że od wielu lat inwestycja nie jest wykonywana, a wpisane w dzienniku budowy prace (nawet jeśli miały miejsce) nie mają nic wspólnego z realizacją decyzji o pozwoleniu na budowę z 1982 r., stanowią pozory aktywności inwestora na terenie budowy. Sąd, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 81a ust 2 Prawa budowlanego, stwierdził, że zarzut ten winien być uwzględniony w odniesieniu do oględzin (ale już nie dokumentacji fotograficznej) z dnia 1 marca 2001 r., natomiast już oględziny terenu budowy przeprowadzone przez przedstawicieli organu nadzoru budowlanego w dniach 22 października 2010 r. i 21 stycznia 2011 r. odbyły się w obecności przedstawiciela inwestora – Z. M.. W ocenie Sądu, decyzja organu wydana na podstawie art. 162 § 1 K.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest decyzją prawidłową, a przy jej wydaniu nie naruszono ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w tym postanowienie PINB [...] o wstrzymaniu robót wydane na siedem dni przed wydaniem decyzji organu I instancji, stwierdzającej wygaśniecie decyzji o pozwoleniu na budowę, pozostaje bez wpływu na obiektywne ustalenie stanu faktycznego braku kontynuacji budowy przez okres co najmniej 3 lat, a ta właśnie okoliczność była przedmiotem postępowania organów obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Krystyna Majewska, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od strony na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., a polegające na nieuwzględnieniu skargi w sytuacji naruszenia przez organ art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 76 § 1 K.p.a., a polegające na dowolnym i niezgodnym ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym uznanie, w szczególności przez pominięcie dowodu z dokumentu urzędowego w postaci dziennika budowy, że budowa pawilonu gastronomicznego przy ulicy [...], została przerwana na okres powyżej 3 lat, w sytuacji gdyż żaden z zebranych w sprawie dowodów nie neguje, iż prace opisane w dzienniku budowy nie zostały wykonane; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., a polegające na nieuwzględnieniu skargi w sytuacji naruszenia przez organ art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego, przez oparcie decyzji na podstawie protokółu kontroli budowy sporządzonego niezgodnie z wymogami Prawa budowlanego ze względu na brak obecności inwestora lub jego przedstawicieli i tym samym nieprawidłowe uznanie, że istnieją dowody pozwalające na stwierdzenie, kiedy rozpoczęła się rzekoma przerwa w budowie. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, a polegające na błędnym uznaniu, że prace wykonane w obiekcie i wykazane w dzienniku budowy nie stanowią prowadzenia budowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Nie można zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej kasacyjnie, że w niniejszej sprawie zaskarżony wyrok zapadł z pominięciem dowodu z dokumentu urzędowego w postaci dziennika budowy. Ocena stanu faktycznego dokonana przez Sąd I instancji dokonana była m.in. w oparciu o znajdującą się w aktach sprawy kopię dziennika budowy i zawarte w nim wpisy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wprost stwierdził, że wpisane w dzienniku budowy prace (nawet jeśli miały miejsce) nie mają nic wspólnego z realizacją decyzji o pozwoleniu na budowę z 1982 r., stanowią pozory aktywności inwestora na terenie budowy. Stwierdzenie to nastąpiło w związku oceną organów administracyjnych obu instancji wypowiedzianą w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który nie potwierdził aby w okresie co najmniej trzech lat była prowadzona budowa przedmiotowego budynku. Z tych względów Sąd I instancji w sposób uprawniony stwierdził, że w niniejszej sprawie dziennik budowy nie stanowił dowodu decydującego z tego względu, że żaden z zebranych w sprawie dowodów nie potwierdził, że prace opisane w dzienniku budowy zostały wykonane. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie zaskarżony wyrok zapadł zatem z uwzględnieniem dowodu w postaci dziennika budowy, którym jednak w ocenie Sądu nie stanowiło dowodu decydującego o wyniku ustaleń stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie winna mieć na względzie, że z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 76 § 1 K.p.a. wynika zasada prawy obiektywnej, w ramach której organ administracji publicznej dokonuje swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Oznacza to, że ocena materiału dowodowego powinna być sformułowania na podstawie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a nie – wybiórczo. Z tego względu organ nie jest związany wyłączenie jednym dowodem, ponieważ potwierdzenie określonej okoliczności lub przeciwdowód mogą też wynikać z innych zgromadzonych w sprawie dowodów. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazania wymaga, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, tj. protokoły z oględzin i materiał zdjęciowy, nie potwierdził zapisów dokonanych w dzienniku budowy. Sąd prawidłowo ocenił, że zestawienie ze sobą ww. dowodów w zasadzie potwierdza brak śladów prowadzenia w okresie prawie 10 lat robót budowlanych, a stan obiektu ulega degradacji, a więc nie – poprawie. W tym kontekście wykonywane prace budowlane można było traktować wyłączenie w kategoriach prac naprawczych (zabezpieczających), które jednak nie miały nic wspólnego z prowadzeniem na podstawie pozwolenia na budowę procesu budowlanego. Poza tym materiał ten nie potwierdził, że rzeczywiście został zrealizowany ostatni zapis w analizowanym przez organy dzienniku budowy, tj. zapis z dnia 6 maja 2009 r., zgodnie z którym "uzupełniono mur podokienny okna od strony północnej". Dlatego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7 art. 77, art. 107 § 3 i art. 76 § 1 K.p.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. W okolicznościach niniejszej sprawy za niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. i art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ oględziny, na których oparł swoją ocenę Sąd, zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi wymogami, tj. z udziałem przedstawiciela inwestora. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że takiego waloru nie posiadają oględziny z 1 marca 2001 r. przeprowadzone podczas nieobecności inwestora lub jego przedstawiciela. Trudno zatem w tym zakresie polemizować z zarzutem, w którym wskazuje się właśnie na kwestie nieobecności inwestora lub jego przedstawicieli. Poza tym Sąd zasadnie stwierdził, że zdjęcia wykonane podczas tych oględzin mogą stanowić obiektywne potwierdzenie stanu obiektu. Wynika to z tego, że ich oceny dokonano w niniejszym postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia decyzji i strona postępowania mogła w tym zakresie zgłosić w trakcie trwającego postępowania określone wątpliwości, co też uczyniła. Nie przedstawiła jednak kontrdowodu potwierdzającego inny stan faktyczny niż wynikający z dokumentacji fotograficznej wykonanej m.in. podczas oględzin w dniu 1 marca 2001 r. Z powyższego wywodu wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego w oparciu, o który została wydana zaskarżona decyzja. Istniały zatem podstawy do stwierdzenia, że pomimo zapisów w dzienniku budowy inwestor nie prowadził de facto budowy, a jedynie wykonywał prace doraźne związane ze stopniową degradacją budynku. Co prawda ustawa – Prawo budowlane nie różnicuje robót budowlanych, jednak w kontekście art. 37 ust. 1 tej ustawy, strona skarżąca kasacyjnie winna niewątpliwie wykazać, że prowadzone w obiekcie prace budowlane związane były z wykonaniem pozwolenia na budowę. Nie sposób też uwzględnić zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd nie dokonał jego wykładni, jak i swojej oceny nie oparł na tym przepisie, który dotyczy zupełnie innego zagadnienia niż wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, a mianowicie kwestii rozpoczęcia lub wznowienia budowy w przypadku gdy z uwagi na różne okoliczności doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji trudno zatem mówić o jakichkolwiek błędach wykładni prawa. Poza tym uzasadnienie tego zarzutu w zasadzie zmierza do zanegowania oceny stanu faktycznego sprawy, co w świetle zarzutu naruszenia prawa materialnego jest niedopuszczalne. Za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można bowiem kwestionować ustaleń stanu faktycznego. Ocena kwalifikacji wykonanych prac budowlanych w niniejszej sprawie powinna być przedmiotem zarzutu postawionego w ramach naruszenia prawa procesowego. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.