I OSK 867/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Rz 1/12 odrzucającego skargę M.P. na bezczynność Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie w przedmiocie niewydania rozkazu personalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Rz 1/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę M.P. na bezczynność Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie w przedmiocie niewydania rozkazu personalnego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, iż we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze z dnia 10 grudnia 2011 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) M.P. zarzucił Podkarpackiemu Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Rzeszowie i Komendantowi Miejskiemu Policji w Tarnobrzegu bezczynność "wynikającą z pisma nr [...]z dnia 24.11.2011 r." polegającą na niewydaniu - mimo ciążącego na nich obowiązku - rozkazu personalnego w dotyczących go sprawach osobowych. Jak wynika z akt sprawy, pismem tym skierowanym do M.P. Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji wyjaśnił, iż jego pismo z dnia 28 października 2011 r. [...] (stanowiące odpowiedź na pisma skarżącego z dnia 9 listopada 2011 r. [...]) jest jedynie pismem informującym skarżącego o wydanych uprzednio decyzjach organów i orzeczeniach sądu podlegających kwestionowaniu odwołaniem, skargą lub skargą kasacyjną. Z tego względu wnoszenie względem niego wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie jest dopuszczalne, gdyż nie stanowi ono aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień czy obowiązków wynikających z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej odrzucenie wskazując na jej niedopuszczalność wynikającą z niewykorzystania przez M.P. przed wniesieniem skargi środka prawnego przewidzianego w art. 37 Kpa, tj. zażalenia na bezczynność do organu wyższego stopnia, którym w stosunku do niego jest Komendant Główny Policji. Wskazał także, że właściwym w sprawach osobowych skarżącego jest Komendant Miejski Policji w Tarnobrzegu, wobec którego co do wydawanych przez niego decyzji (rozkazów personalnych) pełni on funkcję organu odwoławczego. Sąd I instancji podkreślił, że do skargi na bezczynność mają zastosowanie wszelkie unormowania dotyczące warunków wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Jednym z nich – stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. - jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie - art. 52 § 2 P.p.s.a. W administracyjnym toku instancji oznacza to wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w myśl którego na niezałatwienie sprawy w kodeksowo określonych terminach służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Oznacza to, że w każdym przypadku przed wniesieniem skargi na bezczynność organu do sądu konieczne jest uprzednie zastosowanie trybu, o którym mowa w tym przepisie. Sąd uznał, że M.P. powołując się w skardze na bezczynność "wynikającą z pisma nr [...]z dnia 24.11.2011 r." skarży bezczynność będącego jego autorem Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, mimo równoczesnego wskazywania w niej, iż bezczynności dopuścił się także Komendant Miejski Policji w Tarnobrzegu. Za prawidłowe zatem Sąd wojewódzki uznał stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że skoro w niniejszej sprawie organem pierwszoinstancyjnym był Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie, to przed wniesieniem skargi na jego bezczynność należało wystosować zażalenie do Komendanta Głównego Policji jako organu II instancji. Mimo powoływania się przez M.P. w skardze na wyczerpanie środków zaskarżenia o których mowa w art. 52 P.p.s.a., tryb ten nie został przez niego wyczerpany. Z tej przyczyny Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o odrzuceniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M.P. zarzucając mu: 1. art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w dacie złożenia skargi do WSA skarżącemu nie przysługiwał już żaden środek zaskarżenia, gdyż wyczerpał wszelkie przewidziane prawem środki zaskarżenia, tj. po złożeniu wniosku z 13.10.20111 r., złożył skargę do WSA za pośrednictwem właściwych organów, Komendanta Powiatowego Policji i Komendanta Wojewódzkiego Policji, wzywając go jednocześnie do usunięcia stanu niezgodnego z prawem; 2. art. 58 § 1 P.p.s.a. poprzez zastosowanie przepisu i odrzucenie skargi w sytuacji gdy brak jest w stanie faktycznym sprawy ustawowych podstaw, dla takiego rozstrzygnięcia, a nadto skarga dotyczyła bezczynności Komendanta Powiatowego Policji oraz bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji i w pełnym zakresie tym nie została rozpoznana; 3. art. 37 kpa poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie iż skarżący nie wykorzystał środków zaskarżenia, bez analizy, czy pismo skarżącego poprzedzone wcześniejszymi pismami Komendanta Powiatowego Policji i Komendanta Wojewódzkiego Policji, mogło stanowić zażalenie czy też wezwanie do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, co skarżący uczynił; 4. art. 37 kpa, poprzez uwarunkowanie skuteczności skargi uprzednim złożeniem zażalenia, z art. 37 kpa, bez jednoznacznego ustalenia czy zażalenie skarżącemu przysługiwało "wyżej wymieniony wystąpił bowiem wprawdzie do Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie, z pismem co do którego można przyjąć że stanowi zażalenie"; 5. art. 105 §2 kpa w sytuacji gdy odrzucenie skargi i dalsza bezczynność organów administracji było sprzeczne z interesem społecznym. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Ocenę podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy poprzedzić uwagą, iż skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez M.P. dotyczyła bezczynności Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, na co wskazują akta administracyjne sprawy m. in. wniosek skarżącego do w/w organu o mianowanie na pierwszy stopień w korpusie aspirantów, jak również skarżący nie kwestionuje w skardze kasacyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. W sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 ust. 1 kpa na niezałatwienie spraw w terminie określonym przepisami kpa, strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu jest zatem możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 kpa, przy czym zażalenie na niezałatwienie sprawy do organu wyższego stopnia stanowi jedynie warunek formalny wniesienia skargi na bezczynność. W myśl art. 17 kpa organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewody, są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Mając na uwadze powyższe rozważania należy podkreślić, iż złożenie przez skarżącego przedmiotowej skargi winno zostać poprzedzone wniesieniem przez niego zażalenia do organu wyższego stopnia, którym zgodnie z treścią art. 6 a ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), jest Komendant Główny Policji. Strona skarżąca nie wykazała, że przed dniem złożenia skargi do Sądu I instancji skarżący wniósł do Komendanta Głównego Policji zażalenie (w trybie art. 37 kpa) na bezczynność KWP w Rzeszowie. Stąd Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że przed wniesieniem skargi na bezczynność KWP w Rzeszowie skarżący nie złożył zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia – Komendanta Głównego Policji. Należy wyjaśnić, iż w polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy - w ocenie skarżącego - zawiodły. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji. Jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej (także jeżeli w ocenie strony nie dokonuje tego we właściwej dla rozstrzygnięcia danej sprawy formie) stronie przysługuje środek ochrony - zażalenie do organu nadrzędnego. To ten organ, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, wszczętej żądaniem strony. W takiej sytuacji, w ramach administracyjnego toku instancji, sprawa winna zostać rozstrzygnięta bez zbędnej zwłoki. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej nie podważają stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji, iż skarżący powinien przed wniesieniem skargi na bezczynność wnieść zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. Brak jest również w przedmiotowej sprawie podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).