I SA/Rz 205/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń Sędziowie WSA Grzegorz Panek /spr./ NSA Jacek Surmacz Protokolant ref. st. Eliza Kaplita po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od IV kwartału 2007r. do IV kwartału 2011r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2011r. nr [....], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] w części dotyczącej odmowy umorzenia M. C. należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 4 kwartału 2007 r. do 4 kwartału 2011 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 59 ust. 3, art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że w dniu 19 października 2011 r. M. C. zwróciła się do organu rentowego z prośbą o umorzenie składek oraz odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników, uzasadniając swoją prośbę zdarzeniem losowym oraz trudną sytuacją materialną rodziny. W toku postępowania wyjaśniającego mającego na celu, jak wskazał organ, ocenę zasadności wniosku umorzeniowego ustalono, że 2010 r. w gospodarstwie rolnym M. C. wystąpiło zdarzenie losowe w postaci uszkodzenia budynku mieszkalnego, który decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. został przeznaczony do rozbiórki. Ustalono ponadto, że rodzina M. C. uzyskuje dochód z tytułu działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym, z tytułu pobieranych przez nią i jej męża emerytur, a także ze świadczenia rentowego pozostającej we wspólnym gospodarstwie córki. Na tej podstawie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] organ rentowy w pkt I umorzył 100% należności z tytułu odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników w kwocie 1.235,00 zł., zaś w pkt II odmówił umorzenia 100% należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników w kwocie 7.171,24 zł. Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2011 r. M. C. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy podając, że obecna sytuacja finansowa nie pozwala na spłatę zaległości. Rozpoznając powyższy wniosek organ w pierwszej kolejności powołał się na uznaniowy charakter decyzji. W dalszej kolejności organ wskazał na okoliczności, które brane są pod uwagę przy rozpoznawaniu wniosków tj.: zdarzenia losowe, klęski żywiołowe, inne nadzwyczajne zdarzenia powodujące pozbawienie zobowiązanego możliwości opłacenia składek, stan przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania przez niego opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenia należności, sposób i datę powstania zadłużenia, możliwość spłaty zadłużenia w latach wcześniejszych, wykorzystanie udzielonych ulg w spłacie należności, sytuację materialną gospodarstwa, w którym zamieszkuje rolnik. W ocenie organu naprowadzone przez skarżącą okoliczności dawały podstawę jedynie do częściowego przyznania wnioskowanej ulgi. Organ rentowy wskazał przy tym, że wziął pod uwagę możliwości płatnicze członków rodziny skarżącej, uzyskiwany przez nich łączny dochód w kwocie 2.000,00 zł oraz możliwości znacznego podniesienia wysokości pobieranego świadczenia emerytalnego w przypadku zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. Niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia M. C. złożyła do tutejszego Sądu skargę, domagając się uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu skargi wskazała, że ma 62 lata, cierpi na zwyrodnienie stawów, z powodu którego nie może chodzić, a także na wysokie ciśnienie. W dalszej części powołała się na trudną sytuację finansową, która uniemożliwia podjęcie leczenia. Jak wskazała zaciągnęła kredyt na spłatę zaległych składek i jest to kwota 560 zł, miesięcznie z tytułu zadłużenia płaci 960 zł. Ponadto wskazała na trudną sytuację zdrowotna pozostałych członków rodziny: 76-letniego męża po operacji oczu, wymagająca opieki i podlegająca stałemu leczeniu córka, wychowująca samotnie dwie córki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując co do tego wniosku argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Z mocy art. 41 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm., zwanej dalej: ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników) Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Co do zasady, w myśl art. 36 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników Prezes KRUS wydaje decyzje w indywidualnych sprawach, od których to decyzji stronom przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 36 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). Odmienny tryb postępowania znajduje jednak zastosowanie w przypadku spraw, których przedmiotem jest umorzenie należności z tytułu składek, w których właściwym, zgodnie z art. 36 ust. 10 i art. 41 a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, jest również Prezes KRUS. W tym przypadku stronie nie przysługuje odwołanie od wydanej decyzji, co wynika z art. 36 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Stronie przysługuje natomiast prawo do złożenia wniosku do Prezesa KRUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do takiego wniosku stosuje się odpowiednio, z mocy art. 52 ustawy ubezpieczeniu społecznym rolników, przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74, ze zm., zwanej dalej: ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych), która z kolei odsyła do stosownych uregulowań k.p.a. (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07 - http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie, dokonując wykładni art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pod kątem normy prawnej zawartej w art. 78 Konstytucji RP, wskazuje, że postępowaniu wywołanemu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy muszą towarzyszyć standardy i gwarancje przewidziane przez ustawodawcę dla postępowania wywołanego wniesieniem odwołania. Dotyczy to w szczególności proceduralnych gwarancji bezstronności, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07. Niewątpliwie do postępowania spowodowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) będą miały zastosowanie przepisy k.p.a., który w art. 127 § 3 stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 - str. 199). Przez udział w postępowaniu w sprawie należy z kolei rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 k.p.a. (ibidem str. 198-199). Należy przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzeniem sprawy (ibidem str. 202). Pogląd ten zasługuje na aprobatę, w szczególności w aspekcie dyrektywy wykładni prawa z uwzględnieniem hierarchicznej wyższości Konstytucji nad ustawami i w konsekwencji interpretacji przepisów ustaw w zgodzie z przepisem ustawy zasadniczej. Poprzez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929r. s. 37 "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji"). Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (Andrzej Wróbel op.cit. str. 202, 203 i 204). Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przenosząc przytoczone powyżej przepisy i poczynione uwagi, z odwołaniem się do orzecznictwa NSA, a także nauki przedmiotu, do realiów niniejszej sprawy zauważyć należy, że przed wydaniem przez Prezesa KRUS decyzji z [...] listopada 2011 r., wniosek skarżącej został częściowo negatywnie zaopiniowany przez członków komisji kwalifikacyjnej, tj.: głównego specjalistę M. M., kierownika Referatu ds. Emerytalno-Rentowych K. B. oraz starszego inspektora K. B. Podpis głównego specjalisty w Wydziale Świadczeń M. M. znajduje się również pod opinią Komisji Kwalifikacyjnej wydaną w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że pracownik organu - główny specjalista w Wydziale Świadczeń M. M. brał udział w wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. - poprzez zaopiniowanie wniosku, był wyłączony od udziału w postępowaniu wywołanym, złożonym przez skarżącą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo to M. M. brała udział w tym "drugo-instancyjnym" postępowaniu, o czym świadczy fakt zamieszczenia jej podpisu pod opinią Komisji Kwalifikacyjnej wydaną w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i c p.p.s.a. Kolejnym uchybieniem organu było wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. przez w składzie nieznanym ustawie. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych pod wyżej wymienioną decyzją znajdują się podpisy trzech osób. Zamieszczenie trzech podpisów pod decyzją budzi uzasadnione przypuszczenie, że została podjęta przez organ kolegialny. Tymczasem statut Zakładu nie przewiduje udzielania przez Prezesa Zakładu upoważnienia do wydawania decyzji dla grupy pracowników, działających jako organ quasi - kolegialny. Ponadto należy wskazać, że wbrew twierdzeniom organu, iż zaskarżona decyzja została w sposób wyczerpujący uzasadniona, to w rzeczywistości organ ograniczył się do przytoczenia okoliczności przemawiających za umorzeniem odsetek oraz wskazania dochodów rodziny skarżącej, które w jego ocenie w sposób oczywisty przesądzały o bezzasadności wniosku w zakresie całkowitego zwolnienia. Tymczasem sam fakt osiągania stałego dochodu nie sanowi samodzielnej przesłanki odmowy zwolnienia. Przesłanką tą zgodnie z wyżej wymienionym przepisem art. 41 a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest ważny interes zainteresowanego miarkowany z jednej strony możliwościami płatniczymi zainteresowanego z drugiej zaś stanem finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Możliwości płatnicze to nie jak wskazał organ fakt osiągania dochodów, ale zestawienie tego dochodu z wydatkami, które pozwolą na ustalenie jaki jest rzeczywisty stan finansów skarżącej. Tymczasem uzasadnienie pozbawione jest tej części wywodów a ogranicza się jedynie do samych wniosków w postaci kategorycznej odmowy zwolnienia w zakresie dotyczącym zaległości z tytułu składek. Brak jest również w uzasadnieniu jakichkolwiek rozważań na temat pozostałych powoływanych przez skarżącą okoliczności tj. choroby oraz konieczności rozbiórki zajmowanego budynku z uwagi na spowodowane zniszczenia wywołane czynnikami atmosferycznymi. Z uzasadnienia nie wynika również aby organ wziął pod uwagę, że na stan finansów rodziny skarżącej pozostającej w jednym gospodarstwie, ma również wpływ pozostawanie w nim dwójki wnuków. Tego rodzaju działanie organu wykracza poza granice przyznanego mu uznania administracyjnego, czyniąc decyzję dowolną a tym samym wymykającą się spod kontroli Sądu. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł również po myśli art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając wniosek ponownie organ weźmie pod uwagę wskazane uchybienia uwzględniając fakt wcześniejszego przyznania zwolnienia w zakresie odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników.