II OSK 1872/12

Dnia 14 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, sędzia del. WSA Stanisław Nitecki, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2012 roku sygn. akt II SA/Łd 1358/11 w sprawie ze skargi K.C. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2011 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz K.C. kwotę 84,50 zł (osiemdziesiąt cztery złote pięćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 24 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi K.C. (dalej jako "skarżąca") uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] października 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 111/11 uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów z [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzją tego organu z [...] października 2010 r. odmawiającą przyznania skarżącej uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej, o którym mowa w przepisach ustawy z 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm. – dalej jako "ustawa o świadczeniu pieniężnym"). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że skarżąca urodziła się 13 października 1943 r., czyli po wysiedleniu jej rodziców, w czasie gdy wykonywali już pracę przymusową. Fakt, że we wskazanym okresie strona była niemowlęciem nie stanowi przeszkody do ustalenia prawa do świadczenia z tytułu deportacji do pracy przymusowej. Konsekwencją poddania rodziców określonego rodzaju represjom było poddanie tej represji również dziecka. Dalej Sąd wyjaśnił, że z akt administracyjnych sprawy i uzasadnień wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie wynika, aby organ podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w sprawie miała miejsce deportacja, bowiem organ skupił się na ustaleniu, że w miejscowości, w których pracowała rodzina skarżącej znajdowały się w niewielkiej odległości od dotychczasowego miejsca zamieszkania. Sąd wyjaśnił ponadto, że z akt sprawy wynika, że rodzina skarżącej była dwukrotnie wysiedlana, początkowo do miejscowości Witów, następnie do miejscowości Miklesz. W obu tych miejscowościach członkowie rodziny skarżącej pracowali w gospodarstwach należących do osób narodowości niemieckiej. Organ nie ustalił, w jakich warunkach żyli rodzice strony, czy byli w stanie zapewnić jej opiekę, czy skarżąca pozostawała sama, czy pod opieką obcych ludzi w czasie gdy matka pracowała, czy rodzice mogli swobodnie opuszczać gospodarstwo, jak i czy byli w nim zamknięci oraz czy mogli utrzymywać kontakt z osobami pochodzącymi z ich rodzinnej miejscowości, czy mogli ich odwiedzać. Zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił również, w jakich warunkach dorastała skarżąca, czy rodzice mieli możliwość korzystania z rzeczy codziennego użytku, sprzętu, mebli, ubrań zwyczajowo gromadzonych w domu. Decyzją z 20 lipca 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił przyznania skarżącej świadczenia pieniężnego. Organ wyjaśnił, że do wniosku strona załączyła Ankietę Biur Dowodów Osobistych i Kartę osobową swojego ojca, J.B., dokumenty sporządzone w latach 50-tych, tj. świadectwo chrztu brata, pismo Archiwum Państwowego w Łodzi Oddział w Sieradzu informujące, że wieś Wola Będkowska znajduje się w wykazie miejscowości zajętych w czasie okupacji niemieckiej pod poligon. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ ustalił, że rodzina strony w listopadzie 1940 r. została wysiedlona ze wsi Wola Będkowska do Niechmirowa (oddalonego około 7 km), następnie w kwietniu 1941 r. do oddalonej o około 5 km miejscowości Witów, gdzie w październiku 1943 r. strona się urodziła. W styczniu 1944 r. strona razem z rodziną została przesiedlona do miejscowości Miklesz, w gminie Złoczew (oddalonej o około 12 km). Przyczyną wysiedlenia rodziny skarżącej z Woli Będkowskiej do Witowa było zajęcie tej miejscowości pod poligon wojskowy, zaś wysiedlenie z Witowa do wsi Miklesz, było spowodowane, działaniami wojennymi (z wyjaśnień brata strony – J.B., wynika, że przyczyną wysiedlenia do Miklesza było nasilenie ćwiczeń wojskowych na pobliskim poligonie). W miejscu wysiedlenia rodzina Bednarków zamieszkiwała u polskich rodzin (w Niechmirowie u rodzin J. i S.) lub w opuszczonych domach (w Witowie i Mikleszu). Ponadto skarżąca oświadczyła, że jej rodzice podczas wysiedlenia pracowali w majątku niemieckim, jednak w tym przypadku nie przedstawiła żadnych dowodów. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z [...] października 2011 r. utrzymał w mocy decyzję własną z 20 lipca 2011 r. Organ wskazał między innymi, że rodzice wnioskodawczyni pracowali początkowo w majątku rolnym zarządzanym przez niemieckiego gospodarza. Po przeniesieniu do wsi Witów (teren poligonu) pracowali na roli na rzecz wojska, a od stycznia 1944 r. w gospodarstwie w miejscowości Miklesz. Niemcy nie pozwolili im na hodowlę zwierząt na własne potrzeby, dlatego jedynym źródłem utrzymania były kartki żywnościowe. Organ wyjaśnił, że podobne informacje dotyczące pobytu podczas wysiedlenia skarżąca podała we wniosku z 11 października 2010 r., lecz nie przedstawiła dokumentów potwierdzających fakt deportacji do pracy przymusowej w rozumieniu przepisów ustawy. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Uchylając zaskarżone decyzje Sąd I instancji wskazał, że organ nie zastosował się do ustaleń Sądu i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z 5 kwietnia 2011 r. Sąd I instancji wskazał, że kwestią sporną pozostaje ustalenie czy rodzina skarżącej została deportowana do pracy przymusowej wykonywanej na rzecz okupanta. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu administracji. Wskazał, że w postępowaniu zakończonym decyzją z 25 listopada 2010 r. organ nie kwestionował faktu wykonywania pracy przymusowej przez rodziców strony w miejscowościach Witów i Miklesz, a z akt sprawy, podobnie jak z treści zaskarżonej decyzji, nie wynikają żadne okoliczności, które mogłyby ustalenia te podważać. Mając na uwadze treść art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniu pieniężnym, w brzmieniu uwzględniającym nowelizację tego aktu ustawą z 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. nr 72, poz. 380 – dalej jako "ustawa zmieniająca"), Sąd I instancji stwierdził, że deportacja (wywiezienie) z miejsca dotychczasowego zamieszkania, jeśli tylko połączona była z obowiązkiem wykonywania pracy przymusowej – przy zastrzeżeniu określonego terytorium i czasu jej wykonywania – wyczerpuje pojęcie represji uzasadniające przyznanie świadczenia pieniężnego na gruncie omawianej ustawy. Z tej przyczyny Sąd I instancji uznał, że ustalenie organu, iż rodzina skarżącej została wysiedlona z rodzinnej miejscowości ze względu na utworzenie na tym terytorium poligonu wojskowego, nie ma "większej doniosłości". W ocenie Sądu I instancji, podzielenie stanowiska organu oznaczałoby, że wszyscy wysiedleni z uwagi na utworzenie poligonu nie mogliby uzyskać uprawnienia do świadczenia pieniężnego, ponieważ celem ich wywiezienia z miejsca zamieszkania była chęć zbudowania na tym terenie poligonu. Wielu spośród wówczas wysiedlonych zostało wywiezionych poza granice państwa Polskiego na tereny okupowane przez III Rzesze i tam wykonywało na rzecz okupanta pracę przymusową. Skoro wobec tych osób organ nie posługiwał się kryterium "celu wysiedlenia", to w ocenie Sądu I instancji niezrozumiałe jest dlaczego po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego organ domaga się spełnienia przesłanki "celu deportacji do pracy przymusowej". Sąd I instancji podkreślił, że niemieckie władze okupacyjne dokonywały wysiedleń z różnych powodów i najczęściej tych powodów nie ujawniały wysiedlonym. Przyczyny wysiedlenia nie determinują bowiem możliwości ubiegania się o przedmiotowe świadczenie. Sąd I instancji uznał, że w toku postępowania prowadzonego przez organ doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Obowiązkiem organu było przede wszystkim pouczenie skarżącej o możliwości składania wniosków dowodowych. Niezależnie od tego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organ powinien we własnym zakresie podjąć niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a nie prowadzić postępowanie w sposób bierny i oczekiwać, że to strona przedstawi wszystkie dowody na poparcie swoich oświadczeń. W przypadku zaś konieczności wyjaśnienia okoliczności związanych z deportacją i jej przebiegiem nic nie stało na przeszkodzie żeby organ przesłuchał skarżącą w trybie art. 86 k.p.a. Organ dowodu tego jednak nie przeprowadził, uchybiając, zdaniem Sądu I instancji podstawowym regułom postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, polegającą na przyjęciu, że represje doznane przez stronę stanowią represję w rozumieniu cytowanego przepisu. W ocenie organu, skarżąca doznała innego rodzaju represji niż określone w ustawie o świadczeniu pieniężnym. Organ zarzucił także naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, pomimo, że organ zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny dla załatwienia sprawy. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 86 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, pomimo, że organ prawidłowo przyjął, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania instytucji przesłuchania strony. Po trzecie, art. 3 § 1 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie w pełni zrealizował wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku w sprawie II SA/Łd 111/11 oraz poprzez przyjęcie, że organ nie zastosował się do wyrażonej przez ten Sąd oceny prawnej. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 p.p.s.a. od skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie uznając skargę kasacyjną za niezasadną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie w pełni zrealizował wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku Sądu w sprawie II SA/Łd 111/11 oraz poprzez przyjęcie, że organ nie zastosował się do wyrażonej przez Sąd I instancji oceny prawnej. Dla oceny niniejszego zarzutu konieczna jest ponowna analiza uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 kwietnia 2011 r. w sprawie II SA/Łd 111/11. Sąd orzekł w nim bowiem, że z akt sprawy nie wynika, aby organ podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w sprawie miała miejsce deportacja, bowiem organ skupił się na ustaleniu, że w miejscowości, w których pracowała rodzina skarżącej znajdowały się w niewielkiej odległości od dotychczasowego miejsca zamieszkania. Organ nie ustalił, w jakich warunkach żyli rodzice strony, czy byli w stanie zapewnić jej opiekę, czy skarżąca pozostawała sama, czy pod opieką obcych ludzi w czasie gdy matka pracowała, czy rodzice mogli swobodnie opuszczać gospodarstwo, czy byli w nim zamknięci, czy mogli utrzymywać kontakt z osobami pochodzącymi z ich rodzinnej miejscowości oraz czy mogli ich odwiedzać. Organ nie wyjaśnił również, w jakich warunkach dorastała skarżąca, czy rodzice mieli możliwość korzystania z rzeczy codziennego użytku, sprzętu, mebli, ubrań zwyczajowo gromadzonych w domu. W ocenie Sądu I instancji rozpoznającego kolejną skargę skarżącej, okoliczności tych organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę podziela, bowiem organ nie przeprowadził postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oczywiście norma art. 153 p.p.s.a. nie determinuje rozstrzygnięcia organu w tym znaczeniu, że po wyroku uchylającym może zostać wydana decyzja o tożsamej treści, jak decyzja wcześniej uchylona. Nie oznacza to jednak, że organ administracji ponownie rozpoznający sprawę może pominąć zalecenia wynikające z wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, bowiem do ich uwzględnienia jest wyraźnie zobligowany na mocy art. 153 p.p.s.a. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 kwietnia 2011 r. w sprawie II SA/Łd 111/11 jednoznacznie wskazano zakres oceny, którą powinien przeprowadzić organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z tego obowiązku się nie wywiązał. Tym samym organ naruszył art. 153 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Ocena Sądu I instancji w tym zakresie jest więc trafna, a zarzut skargi kasacyjnej okazał się nieuzasadniony. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone. Wbrew twierdzeniom organu, nie sposób uznać, że organ rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny dla załatwienia sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o ocenę w kontekście zaleceń Sądu I instancji dotyczących ponownego rozpatrzenia sprawy, o czym mowa wyżej. Braki, które w sposób precyzyjny wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku będącego obecnie przedmiotem oceny, niewątpliwie stanowią o naruszeniu zasad postępowania dowodowego wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 86 k.p.a. Zarzut ten sprowadza się do stwierdzenia przez organ administracji, że skarżąca urodziła się w 1943 r., a więc nie dysponuje żadną wiedzą bezpośrednią na temat ówczesnych wydarzeń, a to oznacza, że bezcelowe jest przesłuchanie jej w trybie art. 86 k.p.a. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Żaden z przepisów procedury administracyjnej nie ogranicza zakresu pozyskiwania materiału dowodowego tylko do dowodów opartych na wiedzy bezpośredniej. Przeciwnie, organ powinien zebrać wszelkie możliwe dowody i ocenić je, uwzględniając między innymi źródło ich pochodzenia, w tym czy dowodzą one określonych okoliczności w sposób pośredni czy też bezpośredni. Oznacza to, że organ może, a w pewnych okolicznościach powinien (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) dokonać przesłuchania strony w trybie art. 86 k.p.a., niezależnie od własnego przekonania na temat posiadanej przez stronę wiedzy. Dopiero wówczas uprawniony jest do oceny składanych przez stronę oświadczeń w kontekście innych, zebranych równolegle dowodów. Okoliczność, że skarżąca urodziła się w 1943 r. nie stała więc na przeszkodzie przesłuchaniu jej na podstawie art. 86 k.p.a., szczególnie, że jak wskazał Sąd I instancji w wyroku w sprawie II SA/Łd 111/11, materiał dowodowy został zebrany w sposób niewystarczający i nie pozwalał na jednoznaczną ocenę okoliczności sprawy. Po czwarte, zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądziły kwestii zasadności przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia. Zarzuty stawiane przez Sąd I instancji rozstrzygnięciom Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych są zarzutami o charakterze procesowym, dotyczącymi przede wszystkim oceny materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja organu oraz decyzja ją poprzedzająca nie pozwalają jednoznacznie rozstrzygnąć, czy praca przymusowa skarżącej odbywała się w warunkach represji, przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07. Stąd też nie można skutecznie postawić Sądowi I instancji zarzutu błędnej wykładni art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Przeciwnie, wykładnia tego przepisu przedstawiona przez Sąd I instancji jest prawidłowa i uwzględnia zarówno brzmienie cytowanego przepisu, jak i rozważania zawarte we wskazanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Oczywistym jest, że każda sprawa administracyjna powinna być traktowana indywidualnie, stąd żeby uniknąć zarzutów w tym zakresie konieczne jest między innymi dokonanie przez organ pełnej i rzetelnej oceny materiału dowodowego, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, a następnie przedstawienie tej oceny w uzasadnieniu decyzji. Takiej oceny w niniejszej sprawie zabrakło, na co wskazywał już Sąd I instancji w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Łd 111/11. Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów nie uzasadnił w sposób przekonujący swojego stanowiska, czego konsekwencją było prawidłowe uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. ----------------------- 6 8