IV SA/Wa 206/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Fundacji C. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych - oddala skargę - c UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2011r. Nr [...] Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) w zw. z art. 50 ust. 1, art. 40, art. 3 pkt 16 oraz art. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. Nr 122, poz. 695) po rozpatrzeniu odwołania z dnia 15 lipca 2011 r. wniesionego przez Fundację C., reprezentowaną przez radcę prawnego P. T., od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] (sygn.: [...]) o udzieleniu E. S.A. z siedzibą w R., zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych z instalacji spalania paliw – N. o mocy elektrycznej rzędu 900 MW utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskiem z dnia 20 czerwca 2011 r. E. S.A. wystąpiła do Marszałka Województwa [...] o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. Nr 122, poz. 695) (zwanej dalej również "ustawą o systemie handlu" lub "ustawą"). Pismem z dnia 27 czerwca 2011 r. Fundacja C. z siedzibą w W. (zwana dalej "Fundacją") złożyła wniosek do Marszałka Województwa [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym z wniosku E. S.A. (zwaną dalej również "Spółką" lub "Wnioskodawcą"), w przedmiocie udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 50 ustawy o systemie handlu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] dopuścił Fundację do udziału w ww. postępowaniu na prawach strony. Jednocześnie, mocą decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] udzielił Spółce zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych z instalacji objętej systemem – N. o mocy elektrycznej rzędu 900 MW. Pismem z dnia 15 lipca 2011 r. Fundacja wniosła, za pośrednictwem Marszałka Województwa [...] do Ministra Środowiska odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia oraz przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu Fundacja wskazała na naruszenie następujących przepisów prawa materialnego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego: 1) art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o systemie handlu, poprzez przyznanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych podmiotowi, który nie podjął realizacji instalacji spalania paliw przez podjęcie prac przygotowawczych na terenie budowy instalacji przed dniem 31 grudnia 2008 r."; 2) art. 10 c dyrektywy Parlamentu Europejskiego 2003/87/WE w brzmieniu ustalonym przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. Urz. UE L 140 z 05.06.2009, str. 63) (zwanej dalej "dyrektywą 2003/87 WE"); 3) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej "Kpa") "poprzez naruszenie zasady ogólnej kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa oraz zasady prawdy obiektywnej"; 4) art. 8 Kpa "poprzez naruszenie zasady działania administracji publicznej, które obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa"; 5) art. 10 § 1 Kpa "poprzez naruszenie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium" postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań"; 6) art. 77 §1 Kpa "poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozpoznając ponownie sprawę Minister wskazał, iż zgodnie z przepisami art. 50 ust. 1, art. 40 oraz art. 3 pkt 16 ustawy o systemie handlu, zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych z instalacji objętej systemem handlu uprawnieniami do emisji, zwane dalej "zezwoleniem na emisję", jest wydawane na wniosek podmiotu podejmującego realizację instalacji spalania paliw, z wyjątkiem instalacji spalania odpadów niebezpiecznych lub komunalnych o nominalnej mocy cieplnej powyżej 20 MW, która będzie wytwarzała energię elektryczną przeznaczoną do sprzedaży osobom trzecim, i w której nie będzie prowadzony rodzaj działalności określony w poz. 2-29 w części B załącznika do tej ustawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiot postępowania prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] z wniosku Spółki, stanowiło wydanie przez powyższy organ zezwolenia na emisję z instalacji N. o mocy elektrycznej rzędu 900 MW. Dowód: wniosek Spółki z dnia 20 czerwca 2011 r. (sygn.: [...]). Zgodnie z przepisami art. 50 ust. 3 i 4 oraz art. 42 ust. 1 ustawy o systemie handlu, wniosek o udzielenie zezwolenia na udział w systemie handlu zawiera: 1) nazwę prowadzącego instalację oraz oznaczenie jego miejsca zamieszkania i adresu albo siedziby i adresu; 2) adres zakładu, na terenie którego jest eksploatowana instalacja objęta systemem; 3) informację o tytule prawnym do instalacji; 4) informację o rodzaju instalacji, stosowanych urządzeniach i technologiach oraz charakterystykę techniczną źródeł powstawania i miejsca emisji; 5) określenie rodzajów gazów cieplarnianych, które mają być objęte zezwoleniem; 6) określenie czasu, na jaki ma zostać wydane zezwolenie; 7) wskazanie miejsca realizacji instalacji; 8) opis, harmonogram i planowany termin oddania instalacji do użytkowania; 9) informację o tytule prawnym do składników majątkowych lub niemajątkowych wchodzących w skład instalacji. Stosownie do postanowień przepisu art. 50 ust. 5 ustawy o systemie handlu, do wniosku o wydanie zezwolenia dołącza się potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, jeżeli podmiot podejmujący realizację instalacji spalania paliw nie posiada tych pozwoleń dla instalacji, której dotyczy wniosek (potwierdzenia nie dołącza się, jeżeli organem właściwym do wydania zezwolenia jest organ właściwy do wydania tych pozwoleń). Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Marszałek Województwa [...] udzielił Spółce zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych z instalacji objętej systemem - N. o mocy elektrycznej rzędu 900 MW. Przedmiotowa decyzja zaskarżona została przez Fundację C. We wniesionym odwołaniu, Fundacja podniosła, iż Marszałek Województwa [...] naruszył postanowienia art. 50 ust. 1 i 2 ustawy "poprzez przyznanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych podmiotowi, który nie podjął realizacji instalacji spalania paliw przez podjęcie prac przygotowawczych na terenie budowy instalacji przed dniem 31 grudnia 2008 r.". Argumentując powyższą tezę Fundacja podniosła, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy warunkiem wydania zezwolenia na emisję w szczególnym trybie określonym w rozdziale 7 ustawy, jest podjęcie prac przygotowawczych na terenie budowy instalacji przed dniem 31 grudnia 2008 r. Zgodnie ze stanowiskiem Fundacji, wskazane w ww. przepisie "prace przygotowawcze" oraz "teren budowy" należy rozumieć zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010. Nr 243 poz. 1623, z późn. zm.) (zwanej dalej "Prawem budowlanym") ze względu na tożsamość pojęć w ustawie o systemie handlu i w Prawie budowlanym. Na poparcie powyższej argumentacji skarżąca powołała się na postanowienia uzasadnienia ustawy o systemie handlu wskazujące na odniesienie do Prawa budowlanego. Ponadto, Fundacja wskazała, że do obiektów budowlanych zastosowanie ma definicja "robót budowlanych" zawarta w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z przedmiotową definicją, zdaniem Fundacji, instalacja spalania paliw, o której mowa w art. 50 ust. 1 ustawy, stanowi desygnat kategorii normatywnej "obiekt budowlany". Fundacja argumentuje, że zgodnie z art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, prace przygotowawcze mogą zostać rozpoczęte na terenie objętym pozwoleniem na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane mogą zostać rozpoczęte po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na podstawie ww. przepisów Fundacja wnioskuje, że "dla legalnego prowadzenia prac przygotowawczych na terenie budowy instalacji spalania paliw, w świetle ustawy Prawo budowlane, konieczne jest uprzednie uzyskanie przez inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę". Ponieważ w aktach sprawy brak takiego pozwolenia, w ocenie Fundacji, Spółka nie była w dniu wydania zaskarżonej decyzji uprawniona do uzyskania zezwolenia na emisję w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu. W ocenie organu odwoławczego argumentacja Fundacji zamieszczona w złożonym odwołaniu nie zasługuje na uznanie. Interpretacja przepisów ustawy o systemie handlu w związku z przepisami Prawa budowlanego stanowiła przedmiot uzgodnień poczynionych przez projektodawcę ustawy o systemie handlu -Ministrem Środowiska z organem właściwym w przedmiocie interpretacji przepisów Prawa budowlanego - Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia 8 lipca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż prace przygotowawcze w rozumieniu Prawa budowlanego "mogą być wykonywane na terenie przeznaczonym pod inwestycję, przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę bez wymogu posiadania pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia (roboty te nie wymagają zgody w formie aktu administracyjnego)" oraz, że "fizyczne rozpoczęcie inwestycji budowlanej w Polsce nie zawsze musi być bezpośrednio powiązane z faktem posiadania decyzji o pozwoleniu na budowę". Mając na uwadze powyższe, oraz dokonując wykładni systemowej wskazanych powyżej kategorii normatywnych uznać należy, iż nadanie znaczenia pojęciowego sformułowaniu "prace przygotowawcze" winno być dokonywane z uwzględnieniem wskazanych okoliczności. W opinii organu II instancji podjęcie prac przygotowawczych nie jest uwarunkowane legitymowaniem się przez prowadzącego instalację decyzją administracyjną w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wnioskodawca przedłożył informację dotyczącą faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego w związku z budową instalacji. W szczególności Spółka wskazała we wniosku o wydanie zezwolenia na fakt przeprowadzenia wstępnego rozpoznania geotechnicznego podłoża na terenie inwestycji oraz inwentaryzacji drzewostanu. Prace te zostały wykonane w 2008 roku. Mając zatem na uwadze powyższe, jak również opierając się na systemowej wykładni przedmiotowych przepisów acquis communautaire, organ uznał, iż w odniesieniu do instalacji Spółki zostały spełnione przesłanki stwierdzenia faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, a zatem podmiot ten spełnił przesłanki objęcia systemem handlu uprawnieniami do emisji. We wniesionym odwołaniu, Fundacja podniosła ponadto, iż Marszałek Województwa [...] naruszył art. 10 c dyrektywy 2003/87/WE poprzez dokonanie interpretacji przepisu art. 50 ustawy niezgodnie z wydanymi na podstawie ww. art. 10 c "Wytycznymi w zakresie nieobowiązkowego stosowania art. 10c dyrektywy 2003/87/WE" (Komunikat Komisji nr 2011/C 99/03, Dz. Urz. UE z 31.03.2011 r. Nr C 99/9) (zwanego dalej "komunikatem Komisji"). Fundacja wskazała na konieczność interpretacji przepisów ustawy o systemie handlu zgodnie z art. 10 c dyrektywy 2003/87/WE. Zdaniem Fundacji, Wnioskodawca nie spełnił przesłanek wynikających z komunikatu Komisji, tj. w szczególności dotyczących faktycznego rozpoczęcia prac budowlanych na terenie inwestycji przed dniem 31 grudnia 2008 r. (które zdaniem Fundacji nie mogło nastąpić ze względu na brak odpowiednich pozwoleń) lub podpisania umowy na budowę elektrowni najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. Odnosząc się do tegoż zarzutu Minister wskazał, iż argumentacja podniesiona przez Fundację, jako obarczona błędem, nie zasługuje na uznanie. Interpretacja przepisu art. 10 c dyrektywy 2003/87/WE stanowiła przedmiot uzgodnień między Ministrem Środowiska a Komisarzem Unii Europejskiej ds. działań w dziedzinie klimatu – C. H.. W piśmie z dnia 20 lipca 2010 r. Komisarz H. wskazała, iż w jej rozumieniu (w oparciu o interpretację przepisów przedstawioną, przez Ministra Środowiska w piśmie z dnia 9 lipca 2010 r.), fizyczne rozpoczęcie procesu inwestycyjnego następuje w razie podjęcia prac przygotowawczych w rozumieniu polskiego Prawa budowlanego, bez konieczności posiadania pozwolenia na budowę instalacji. Dowód: pismo Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2010 r. Dowód: pismo Komisarza Unii Europejskiej ds. działań w dziedzinie klimatu z dnia 20 lipca 2010 r. (sygn.: A (2010) 1812, D (2010) 774). We wniesionym odwołaniu Fundacja wskazała ponadto na szereg naruszeń proceduralnych organu I instancji. Po pierwsze, zarzuciła Marszałkowi Województwa [...] naruszenie przepisów art. 7 Kpa "poprzez naruszenie zasady ogólnej kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa oraz zasady prawdy obiektywnej" oraz art. 77 § 1 Kpa "przez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego". Fundacja podniosła w szczególności, iż organ I instancji nie przeprowadził analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie i wydał rozstrzygnięcie oparte na oświadczeniach Wnioskodawcy. Odnosząc się do powyższego zarzutu Fundacji, organ wskazał że zgodnie z poglądami wyrażanymi w judykaturze (w szczególności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 października 2010 r., sygn. II SA/Ke 596110), działanie organu zgodnie z art. 7 Kpa pozwała na uznaniowość decyzji w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to "załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków". Uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przeszkody do wydania zezwolenia na emisję, a ponadto takie rozstrzygnięcie organu administracji pozostawało w zgodności z interesem Wnioskodawcy, jak również z interesem społecznym. Ponadto, należy zauważyć, że zgodnie z postanowieniami art. 7 Konstytucji z związku z art. 6 Kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie organ l instancji obowiązany był działać w granicach wyznaczonych przez przepisy ustawy o systemie handlu. Marszałek Województwa [...], przeprowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie oraz wydał rozstrzygnięcie z zachowaniem przepisów statuujących normy postępowania w odniesieniu do zaistniałego stanu faktycznego (w szczególności zawarte w rozdziale 7 ustawy). W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został poddany wnikliwej analizie przez Marszałka Województwa [...], który wyczerpująco uzasadnił przesłanki stanowiące podstawę podjęcia przez ten organ rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie (przytaczając okoliczności, na których oparł rozstrzygnięcie). Należy ponadto wskazać, że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą w Kpa zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa). Z zasady tej wynika obowiązek oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Fundacja zarzuciła ponadto organowi I instancji naruszenie przepisu art. 8 Kpa "poprzez naruszenie zasady działania administracji publicznej, które są obowiązane prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa". Stwierdzić należy, iż podniesione przez Fundację zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie (w szczególności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. VI SA/Wa 2154/10), organ uwzględniając zasadę pogłębiania zaufania obywateli "zobowiązany jest dokładnie wyjaśnić okoliczności sprawy, konkretnie ustosunkować się do żądań i twierdzeń strony oraz uwzględnić w decyzji zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony". Jak wykazano wyżej, Marszałek Województwa [...] dokonał przedmiotowej analizy i nie sposób wskazać na uchybienia w tym zakresie. W odniesieniu do wskazanego przez Fundację uchybienia zasadzie określonej w art. 10 § 1 Kpa "poprzez naruszenie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań", organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 10 §2 Kpa organ administracji może odstąpić od zasady określonej w art. 10§ 1 Kpa w przypadku, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niepowetowaną szkodę materialną. Należy wskazać, że w przedmiotowym postępowaniu wydanie decyzji administracyjnej w terminie do dnia 30 czerwca 2011 r. było się ze wszech miar konieczne i uzasadnione. Niewydanie przedmiotowej decyzji w powyższym terminie skutkowałoby potencjalną niepowetowaną szkodą materialną dla Spółki (stanowiącą następstwo braku możliwości ubiegania się o darmowe uprawnienia do emisji dwutlenku węgla w okresie rozliczeniowym 2013-2020). Należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym w orzecznictwie (w szczególności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. IV SA/Wa 1966/07), "zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych". Ponadto, w doktrynie reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym, "kodeks nie wymaga utrwalenia w aktach pouczenia o zapoznaniu strony z aktami, a brak oświadczenia nie przesądza o naruszeniu obowiązku z art. 10 §1 k.p.a." (Z. Janowicz, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz s. 87). W przedmiotowej sprawie Fundacja nie została pozbawiona możliwości dokonania czynności procesowych, w szczególności w taki sposób, który uchybiałby jej prawom jako podmiotu działającego na prawach strony. Zatem, zarzut skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę na powyższą decyzję Ministra Środowiska wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Fundacja C. z siedzibą w W. domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła decyzji Ministra Środowiska: I. Naruszenie następujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA): 1) art. 7 KPA poprzez naruszenie zasady przestrzegania praworządności, brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 2) art. 8 KPA poprzez naruszenie zasady działania administracji publicznej, które obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa; 3) art. 10 §1 KPA poprzez naruszenie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 4) art. 15 KPA poprzez brak ponownego zbadania i rozpoznania całości okoliczności sprawy przez Organ lI instancji, w tym odniesienia się do wszystkich podniesionych zarzutów i ograniczenie się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez Organ I instancji; 5) art. 77 §1 KPA przez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. II. Naruszenie następujących przepisów prawa materialnego; 1) art. 50 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz.U. Nr 122, poz. 695, dalej - "ustawa z 28 kwietnia 2011") poprzez utrzymanie w mocy zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych podmiotowi, który nie podjął realizacji instalacji spalania paliw przez podjęcie prac przygotowawczych na terenie budowy instalacji przed dniem 31 grudnia 2008 r.; 2) art. 10 c dyrektywy Parlamentu Europejskiego 2003/87/WE w brzmieniu ustalonym przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. Urz. UE L 140 z 05.06.2009, str. 63), poprzez utrzymanie w mocy zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych udzielonego podmiotowi, w przypadku którego nie wszczęto faktycznie procesu inwestycyjnego przed dniem 31 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu skargi strona skarżącą powołując się na szereg wyroków sądów administracyjnych przedstawiła argumentację mającą wskazywać na zasadność podniesionych przez nią zarzutów. Wskazała m.in, iż w jej ocenie zarówno organ I jak i II instancji w żaden sposób nie zbadały, czy i jakie dowody przedstawił wnioskodawca w niniejszym postępowaniu na okoliczność spełnienia przesłanek ustawowych otrzymania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych w trybie art. 50 ustawy z 28 kwietnia 2011 r. co stanowi naruszenie art. 7 oraz art. 77§ 1 KPA. Ponadto Minister Środowiska działając jako Organ II instancji nie rozpoznał całości okoliczności sprawy, w szczególności nie zbadał, czy z akt sprawy (w szczególności wniosku o wydanie decyzji) wynika niezbicie, iż wnioskodawca spełnił przesłankę rozpoczęcia prac przygotowawczych przed dniem 31 grudnia 2008 r. W szczególności organ II instancji w ogóle nie odniósł się do podniesionych przez Fundację zarzutów, według których wskazane we wniosku przez podmiot ubiegający się o decyzję administracyjną czynności nie stanowią rozpoczęcia prac przygotowawczych na terenie budowy Instalacji. W ten sposób Organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności, określoną w art. 15 KPA. Zdaniem skarżącej Organ I instancji odstąpił także od zasady określonej w art. 10 §1 KPA przez brak umożliwienia Fundacji wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie i zgłoszenia uwag i wątpliwości, które Fundacja zasygnalizowała w swoim wniosku z dnia 27 czerwca 2011 r. Tym samym Organ I instancji, przez pominięcie uwag strony naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W konsekwencji, strona skarżąca bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu i było to naruszenie art. 10§ 1 KPA. Organ Il instancji stwierdził w swojej decyzji, iż organ administracji może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 KPA w przypadku, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niepowetowaną szkodę materialną. Tymczasem organ I instancji nie dokonał stosownej adnotacji w aktach sprawy o przyczynach odstąpienia od zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Tym samym Organ I instancji naruszył także art. 10 § 3 KPA. W ocenie Skarżącej powołanie się na art. 10 § 2 KPA przez Organ l instancji było zatem nieuprawnione z uwagi na fakt, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w cytowanym artykule. W niniejszym postępowaniu nie zachodziła przesłanka "grożącej niepowetowanej szkody materialnej". Fundacja podtrzymała także argumenty zawarte w odwołaniu w odniesieniu do naruszenia przez organy art. 50 ust. 1 ustawy z 28 kwietnia 2011 r. i art. 10 c dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/87/WE. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej uprawniającej skarżącą do wniesienia skargi, zgodnie z art. 50§ 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej w dalszej części P.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarżącej Fundacji nie przysługiwała legitymacja skargowa, bowiem nie spełnia ona warunków określonych w art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Badania legitymacji skargowej Sąd dokonuje niezależnie od kwalifikacji danego podmiotu przez organy administracji (strona, uczestnik) i nie jest związany rozstrzygnięciami w tym zakresie. Dotyczy to w szczególności dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu administracyjnym na postawie art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej: k.p.a.), w myśl którego organizację społeczną dopuszcza się do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Oznacza to, że Sąd badając skargę dokonuje ponownej oceny: czy sprawa leży w zakresie statutowej działalności organizacji społecznej oraz czy brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Oceniając kwestię pozostawania sprawy w zakresie statutowej działalności organizacji Sąd dokonuje własnych ustaleń i nie jest związany stanowiskiem organu, jakie ten wyraził wydając postanowienie o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. (J.P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, s. 138). Należy wskazać, że dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu (postanowieniem) jest warunkiem koniecznym przyznania jej legitymacji skargowej (por. postanowienie z dnia 7 grudnia 1983 r., sygn. akt III SA 1603/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 104). Nie jest to jednakże warunek wystarczający. W doktrynie (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005), jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 264/07, publ. CBOSA - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ugruntowało się stanowisko, że Sąd nie powinien poprzestać na stwierdzeniu formalnego dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, ale powinien kontrolować, czy za jej udziałem na tym etapie przemawiał interes społeczny (art. 31 § 1 k.p.a.) oraz czy w tym interesie wniesiono skargę (postanowienie z dnia 19 sierpnia 2004 r., sygn. akt OZ 340/04, publ. ONSAiWSA 2004 r., nr 3, poz. 52). O tym, czy fundacja może być uważana za organizację społeczną wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale z dnia 12 grudnia 2005r. sygn. akt II OPS 4/05, w której wywiedziono, iż sposób tworzenia fundacji, cele ich działania, ale także włączanie się do działalności fundacji obywateli jednoznacznie wskazują, że fundacje mogą być formą samoorganizowania się obywateli w celu realizacji celów społecznych. Przyczynkiem do wydania przedmiotowej uchwały była zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprawa z zażalenia Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka dotyczącego odmowy nadania statusu uchodźcy. NSA w składzie 7 sędziów uznał, że "fundacja jako organizacja społeczna może, na podstawie art. 33 §2 w związku z art. 25§ 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgłosić udział w postępowaniu sadowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby." W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA stwierdził, że "odpowiedzi na pytanie czy fundacja jest organizacją społeczną należy poszukiwać w postanowieniach Konstytucji gdzie pojęcie fundacji występuje w kontekście organizacji /np. związki zawodowe, stowarzyszenia, które niewątpliwie są organizacjami społecznymi. I mimo, że Konstytucja RP nie posługuje się określeniem "organizacja społeczna" to jednak na gruncie Konstytucji możliwe jest wnioskowanie, że wskazanie w samej Konstytucji różnych typów organizacji pozwala na przyjęcie wspólnego dla nich określenia i wyznaczenie cech wspólnych łącznie je charakteryzujących.". Kontynuując wywód Sąd wskazał, że "podstawowe znaczenie dla tego rodzaju rozumowania ma przepis art. 12 Konstytucji, zamieszczony w rozdziale "Rzeczpospolita" określającym ustrój państwa. Art. 12 Konstytucji wyraża zasadę udziału obywateli w funkcjonowaniu państwa, poprzez tworzenie różnego rodzaju organizacji i struktur, które umożliwiają obywatelom realizacje ich interesów oraz wyrażenie opinii. Jest to zasada społeczeństwa obywatelskiego , pozostająca w ścisłym związku z zasadą pomocniczości, o której mowa we wstępie do Konstytucji, która gwarantuje obywatelom wolność samoorganizowania się w celu formułowania zróżnicowanych programów i tworzenia organizacji /wspólnot/ służących ich realizacji. W ramach tej zasady społeczeństwo obywatelskie korzysta z wolności tworzenia organizacji i struktur w wybranej przez siebie formie. W art. 12 Konstytucji wymienia się wprost związki zawodowe i organizacje społeczno-zawodowe rolników, stowarzyszenia, ale także ruchy obywatelskie i inne dobrowolne zrzeszenia oraz fundacje." W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdzono również, że wymienione w art. 12 Konstytucji RP organizacje "mają co najmniej 5 cech wspólnych, które można uznać za minimalny zespół cech charakteryzujących je razem: a) są to organizacje obejmujące wyodrębniony zespół osób, oparte na dobrowolności przynależności do nich; b) do organizacji tych odnosi się właściwy zespół przepisów określających jej strukturę, zakres praw i obowiązków stanowiący o ich organizacyjnej odrębności i samodzielności; c) działalność i cele organizacji określone są przede wszystkim statutem i muszą pozostawać w zgodzie z celami państwa; d) organy tych organizacji pochodzą z wyboru tych, którzy te organizacje tworzą; e) organizacje, o których powyżej mowa pozostają pod kontrolą lub nadzorem organów władzy publicznej. W przedmiotowej uchwale NSA wskazuje, że "podstawy prawne działania fundacji reguluje ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. 1991 nr 46 poz. 203 ze zm.). Według art. 1 ustawy o fundacjach "Fundacja może być ustanowiona dla realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, w szczególności takich jak: ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona środowiska oraz opieka nad zabytkami". Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o fundacjach "Fundacje mogą ustanawiać osoby fizyczne niezależnie od ich obywatelstwa i miejsca zamieszkania bądź osoby prawne mające siedziby w Polsce lub za granicą". W oświadczeniu woli o ustanowieniu fundacji fundator powinien wskazać cel fundacji oraz składniki majątkowe przeznaczone na jego realizację /ust. 2/. Składnikami majątkowymi mogą być pieniądze, papiery wartościowe, a także oddane fundacji na własność rzeczy ruchome i nieruchomości". W doktrynie podkreśla się, że określając "istotę fundacji, można wskazać, że polega ona na przeznaczeniu majątku na cele użyteczności publicznej przez utworzenie osobnego podmiotu prawnego." Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "sposób tworzenia fundacji, cele ich działania, ale także włączanie się do działalności fundacji obywateli jednoznacznie wskazują, że fundacje mogą być formą samoorganizowania się obywateli w celu realizacji celów społecznych. (...). Udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych i sądowych ma na celu umożliwianie tym organizacjom prezentowanie własnego stanowiska w kwestiach, które mają znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy. W samym założeniu więc celem udziału organizacji społecznej w postępowaniu jest nie tyle wspieranie strony, której interesu prawnego sprawa dotyczy, co przedstawianie własnego stanowiska odnośnie rozpoznawanej sprawy. (...)." Przywołana regulacja art. 12 Konstytucji, jak również przepisy ustawy o fundacjach, a także uchwała 7 sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2005 r., wykluczają zatem możliwość automatycznego dopuszczania do postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego fundacji. Fundacja, która domaga się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, względnie wnosi środki mające na celu uruchomienie postępowania sądowego, w tym przypadku skargę do sądu, musi zatem wykazać spełnienie warunków, na które wskazano w w/w uchwale, a które zostały wymienione w związku z treścią art. 12 Konstytucji oraz z zasadą pomocniczości określoną w preambule do Konstytucji. Brak wykazania spełnienia tych warunków tj. zachowania zasady społeczeństwa obywatelskiego w ścisłym związku z zasadą pomocniczości, o której mowa we wstępie do Konstytucji RP, ma ten skutek, że skarga fundacji podlega oddaleniu. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Środowiska utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] orzekającą o udzieleniu E. S.A. z siedzibą w R., zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych z instalacji spalania paliw – N. o mocy elektrycznej rzędu 900 MWe. Wydanie przedmiotowego zezwolenia stanowi zatem jedynie warunek do skorzystania, przez podmioty podejmujące dopiero realizację instalacji spalania paliw, do uzyskania w przyszłości bezpłatnych uprawnień do emisji. Zgodnie z art. 50 ust. 6 ustawy w zezwoleniu tym nie przyznaje się uprawnień do emisji i nie określa wysokości opłaty o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy. Przyjąć zatem należy, iż przyznanie przedmiotowego zezwolenia stanowi jedynie swoistą promesę, która uprawniać będzie podmiot go posiadający do ubiegania się w przyszłości tj. po oddaniu instalacji do użytkowania o ubieganie się o przyznanie mu bezpłatnych uprawnień do emisji. W ocenie Sądu skarżąca Fundacja nie posiada zatem legitymacji do zaskarżenia w/w decyzji Ministra Środowiska, bowiem jej przedmiot w żadnym stopniu nie wiąże się z jej działalnością statutową. W Rozdziale II statutu Fundacji, wskazano, iż "celem Fundacji jest podejmowanie działalności mającej na celu: (i) propagowanie i promowanie kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy, ochrony, utrzymywania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym ochrony zdrowia ludzkiego, dla pożytku publicznego; (ii) wspieranie rozwoju edukacji publicznej we wszystkich kwestiach związanych z prawem, praktyką oraz orzecznictwem w tym zakresie; (iii) walczenie z ubóstwem poprzez świadczenie usług prawnych na rzecz osób, którym sytuacja materialna nie pozwala na odpłatne korzystanie z takich usług; (iv) propagowanie wykonywania analiz prawnych dotyczących przepisów, praktyki oraz orzecznictwa w związku z ochroną środowiska I kwestiami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym pośredniego i bezpośredniego wpływu działalności człowieka na środowisko, świadczenie pomocy i podejmowanie działań związanych z przygotowaniem takich analiz oraz zlecenie podobnych działań innym podmiotom, rozpowszechnianie użytecznych wyników takich analiz". Ponadto Fundacja realizuje swoje cele statutowe poprzez: a) prowadzenie i wspieranie działalności edukacyjnej, informacyjnej, wydawniczej, promocyjnej i reklamowej dotyczących kwestii związanych z ochroną środowiska naturalnego; b) opracowywanie i wdrażanie projektów, ekspertyz, badań I programów dotyczących ochrony środowiska naturalnego; c) branie udziału oraz nadzorowanie kluczowych postępowań sądowych dotyczących ochrony środowiska naturalnego w Polsce i zagranicą; d) zapewnianie pomocy prawnej dla podmiotów, które jej potrzebują; e) wspieranie inicjatyw społecznych na rzecz ochrony oraz zapobieganiu degradacji środowiska naturalnego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz zagranicą; f) zbieranie funduszy na organizację i koordynację programu Fundacji; g) współpracę z osobami fizycznymi i prawnymi prowadzącymi działalność zbieżną z celami Fundacji; h) współpracę z władzami samorządowymi, rządowymi, organizacjami pozarządowymi w Polsce i zagranicą w zakresie wymienionym w celach działania Fundacji". W ocenie Sądu tak zakreślone cele skłaniają do uznania, że rzeczywistym celem Fundacji jest promocja, lobbing i usługi analityczno-doradcze, w pewnym sensie dotykające ochrony środowiska. Wśród celów Fundacji nie zawarto właściwie w ogóle bezpośredniego działania na rzecz ochrony środowiska charakterystycznego dla takiej fundacji, która funkcjonuje jako organizacja społeczna. Najbardziej realny (faktyczny) wymiar działalności Fundacji ma "propagowanie" czy też "zlecanie wykonywania analiz prawnych". Jednocześnie całkowicie niezrozumiałe jest przy tym, zwłaszcza w warunkach niniejszej sprawy, wskazanie w statucie jako formę realizacji celów statutowych "branie udziału oraz nadzorowanie kluczowych postępowań sądowych", jak również "wspieranie inicjatyw społecznych." Tak ogólnikowo i nieprecyzyjne wskazane cele Fundacji sprowadzające się, w gruncie rzeczy, do doradztwa i promocji nie uprawniają zatem Fundacji do udziału w sprawie. Ponadto w ocenie Sądu Fundacja w żadnym stopniu nie wskazała w jaki sposób jej udział w postępowaniu i domaganie się uwzględnienia skargi, ma służyć ochronie środowiska. Cała argumentacja skargi opiera się bowiem na twierdzeniu, że uczestnik postępowania (inwestor) nie spełnił warunków do pozytywnego załatwienia sprawy, a w konsekwencji nie może skorzystać z nieodpłatnego nabycia uprawnień do emisji dwutlenku węgla, nie wskazując jaki miałoby mieć to wpływ na ochronę środowiska. Konkludując Sąd uznał, iż działanie Fundacji nie ma żadnego związku z funkcjonowaniem organizacji społecznej w dziedzinie ochrony środowiska lub działaniem na rzecz pożytku publicznego, interesu publicznego. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.